II SA/Gl 598/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009r. sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W piśmie z dnia [...] do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. Powiatowy Zarząd Dróg w P. zwrócił się o podjęcie działań w związku z ustawieniem w pasie drogowym drogi powiatowej [...] tj. ul. [...] w P., bez uzgodnienia z Zarządem i bez dokonania zgłoszenia, dwóch tablic reklamowo – informacyjnych. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania i przeprowadzeniu w dniu [...] oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] ( znak [...]) wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym ) nakazał Z.P. rozbiórkę wykonanych, bez wymaganego zgłoszenia dwóch tablic reklamowych usytuowanych w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] w P. W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotowe tablice tj. informacyjna i reklamowa zostały ustawione w odległości 2,20 m od krawędzi bitumicznej jezdni. Ich instalacja wymagała zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zgłoszenia, które nie zostało dokonane. Na ustawienie tablic nie wyraża zgody zarządca drogi co uniemożliwia ich legalizację w trybie art. 49 b ustawy. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania przez Z.P. została ona uchylona a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej również jako [...]WINB) z dnia [...] ( kserokopia – k 9 akt sądowych ). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zarzucił, iż nie zbadano możliwości doprowadzenia samowolnej inwestycji do stanu zgodności z prawem. W szczególności nie zbadano zgodności lokalizacji "obiektu" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił też uwagę [...]WINB, że inwestor zainstalował dwie różne tablice podlegające pod "różne reżimy prawne" oraz, iż na inwestorze spoczywa obowiązek dokonania uzgodnień związanych z zamiarem lokalizacji urządzenia reklamowego na terenie pasa drogowego. Rozpatrując ponownie sprawę co do ustawienia tablicy reklamowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] (znak [...] ) z dnia [...] wydanym na podstawie art. 123 kpa oraz art. 49 b Prawa budowlanego nakazał Z.P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A, przedłożenie w terminie 30 dni zaświadczenia Burmistrza P. o zgodności realizacji inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgody zarządcy drogi na lokalizację tablicy, opisu, rodzaju i zakresu wykonanych robót wraz z opisem i rysunkami tablicy oraz projektu zagospodarowania działki na której zrealizowano inwestycję w oparciu o geodezyjną inwentaryzację powykonawczą uwzględniającą lokalizację tablicy. W uzasadnieniu postanowienia zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania oraz stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem [...]WINB sprawa ustawienia tablicy informacyjnej została wyłączona do odrębnego postępowania. Dalej zaś podał, że określone w postanowieniu obowiązki nałożono w celu doprowadzenia inwestycji związanej z montażem tablicy reklamowej do stanu zgodnego z prawem. W zażaleniu z dnia [...] ( kserokopia k. 7 akt sądowych) na to postanowienie Z.P. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że objęte postępowaniem tablice nie są obiektami budowlanymi i dlatego ich realizacja nie wymagała zgłoszenia. Podtrzymał też twierdzenie, że nie są one usytuowane w pasie drogowym lecz na terenie prywatnym. Zarzucił też, iż postanowienie jest niewykonalne gdy nałożono na niego obowiązek dostarczenia zgody na usytuowanie tablic zarządcy drogi, w sytuacji gdy zarządca takiej zgody nie wyraża i na jego żądanie zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustawienia tablic. Stwierdził nadto, że postanowienie zostało wydane bez przeprowadzenia analizy obowiązujących przepisów, a samo postępowanie jest prowadzone w taki sposób, że utrudnia mu prowadzenie działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu tego postanowienia [...]WINB w K. zaskarżonym postanowieniem z [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 49 b Prawa budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył ten termin do [...], zaś w pozostałym zakresie orzeczenie PINB w P. utrzymał w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że sporna tablica jest trwale związana gruntem i dlatego zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest budowlą. Wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym jakiegokolwiek obiektu wynika z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm. zwanej dalej ustawą o drogach publicznych ), która zawiera też definicję pojęcia "pas drogowy". Zdaniem organu odwoławczego zgłoszenie istnienia w pasie drogowym samowoli budowlanej nie jest tożsame ze sprzeciwem zarządcy drogi na usytuowanie w pasie drogowym nośnika reklamowego. Dalej stwierdzono, że zawarta w zażaleniu interpretacja pojęcia "obiektu budowlanego" i "pasa drogowego" nie znajduje potwierdzenia w Prawie budowlanym i w ustawie o drogach publicznych. Podniósł też organ odwoławczy, że również prawo własności na które powołała się strona podlega ustawowym ograniczeniom. W skardze na to postanowienie do sądu administracyjnego Z.P. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Zarzucił, że wbrew stanowisku organu odwoławczego sporna tablica nie jest trwale związana z gruntem, co zostało stwierdzone nawet przez PINB w P. w wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...]. Podtrzymał też skarżący prezentowane już wcześniej stanowisko, że sporna tablica nie jest obiektem budowlanym i dlatego na jej realizację nie było wymagane zgłoszenie oraz, iż nie jest ona usytuowana w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji za pozbawione podstaw prawnych uznał też stanowisko organów, że dopuścił się samowoli budowlanej. Podtrzymał stanowisko, że doszło do graniczenia przez organy orzekające jego prawa własności. Nosi ono cechy wywłaszczenia a to może być dokonane zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP jedynie za słusznym odszkodowaniem. Powołał się także na naruszenie Art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Ochrony Praw Człowieka i Podstawowych Wolności . W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. W odniesieniu do zarzutów skargi podniósł, że wbrew stanowisku skarżącego sporna tablica stanowi obiekt budowlany o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a to z tego względu, że została przytwierdzona do podłoża za pomocą betonowej płyty. Tym samym pomimo braku fundamentów jest powiązana trwale z gruntem, stanowiąc konstrukcję odporną m.in. na parcie wiatru. Podlegała zatem obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Statuowany tym przepisem obowiązek nie został bowiem uzależniony ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych ani też od ich trwałego powiązania z gruntem. Zdaniem organu odwoławczego o usytuowaniu tablicy w pasie drogowym świadczy treść wniosku zarządcy drogi wszczynającego postępowanie administracyjne. Nawet gdyby przyjąć, że jest ona usytuowana poza takim pasem to i tak niezgodnie z treścią art. 43 ustawy o drogach publicznych, czyli w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, pod warunkiem, że znajduje się na terenie zabudowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Postanowienia organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W konsekwencji nie można też wykluczyć, że postanowienia te zapadły z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1a tej ustawy. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie charakteru robót budowlanych w wyniku których powstała sporna tablica reklamowa z czym związane jest też ustalenie czy w następstwie tych robót powstał obiekt budowlany objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub też dokonania zgłoszenia, tym bardziej gdy skarżący konsekwentnie twierdził, że sporna tablica takiego obiektu nie stanowi i w ogóle nie wymagała nawet zgłoszenia. Obowiązkowi w zakresie poczynienia takich ustaleń organy obu instancji nie uczyniły zdaniem Sądu zadość. Postanowienie organu I instancji nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń i rozważań. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy w ogóle zaś nie uzasadnił zajętego tam stanowiska, że sporna tablica jest trwale związana z gruntem i dlatego stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że o trwałym związaniu tablicy reklamowej z gruntem przesądza okoliczność, iż jest ona powiązana z gruntem za pomocą betonowej płyty, która ją stabilizuje i przesądza, że jest to konstrukcja odporna m.in. na "parcie wiatru". Wyraził też tam organ odwoławczy pogląd, że w świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie ma znaczenia ani wielkość tablicy reklamowej ani też okoliczność czy jest ona trwale związana z gruntem. Z tym ostatnim stanowiskiem należy się zgodzić ale z istotnymi zastrzeżeniami. Należy bowiem stwierdzić, a tego organ odwoławczy już w ogóle nie rozważył, że konstatacja ta jest zasadna pod warunkiem, że tablica lub urządzenie reklamowe powstanie w następstwie "instalacji", gdyż art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego mówi o robotach budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". W świetle treści tego przepisu nasuwają się dwa wnioski. Pierwszy, że wyraźną wolą prawodawcy sytuowanie reklam i urządzeń reklamowych jest objęte regulacją Prawa budowlanego niezależnie od tego czy są one obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 tego aktu prawnego. Nie ma zatem racji skarżący, że postawienie spornej tablicy reklamowej pozostaje poza regulacjami tego Prawa i dlatego też postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe powinno podlegać umorzeniu. Drugi, że realizacja tablicy lub urządzenia reklamowego może nastąpić w wyniku nie stanowiących budowy ( w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy ) robót budowlanych polegających na "instalowaniu". W tym względzie należy zważyć, że przepisy prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do tego aktu nie zawierają definicji tego pojęcia. Dla wykładni treści art. 29 ust. 2 pkt 6 konieczne jest jednak ustalenie pojęcia "instalowanie". Zdaniem Sądu chodzi w tym przypadku tylko o takie tablice i urządzenia reklamowe ( z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym ) których powstanie jest następstwem robót budowlanych polegających na połączeniu ( montażu, instalowaniu, złączeniu ) kilku osobnych części dających się w razie potrzeby rozłączyć ( rozmontować, rozinstalować ) lub usunąć (przetransportować) bez ich istotnego uszkodzenia. Przesądza to jednocześnie o tym, iż tego rodzaju tablica reklamowa jako wolnostojąca nie może być trwale związana z gruntem ( chociażby przez wykonanie – wylanie w nim żelbetowej podstawy stabilizującej ), bo wówczas jej realizacja będzie polegała na budowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 w zw. z pkt 3 Prawa budowlanego ) i będzie objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy (tak też tutejszy Sąd m.in. w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r, sygn. akt II SA/Gl 252/05). Brak jest też zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że pojęcie "instalacji" dotyczy tylko robót realizowanych na już istniejącym obiekcie budowlanym. Gdyby taka była w tym względzie wola prawodawcy to wyraziłby ją jak np. w art. 29 ust 2 pkt 14 i 15 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 b Prawa budowlanego. Nadto wówczas pozostałyby (co do zasady ) poza regulacją Prawa budowlanego wolnostojące tablice i urządzenia reklamowe ( z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym ) nie związane trwale z gruntem. Wobec powyższego należy podnieść, że organ odwoławczy przyjmując, iż sporna tablica jest trwale związana z gruntem w ogóle nie rozważył sposobu jej realizacji, zwłaszcza gdy jak to zasadnie podniósł skarżący, organ pierwszej instancji przyjął, że tablica ta nie jest trwale związana z gruntem. O takim związaniu nie może zaś przesądzać zdaniem Sądu okoliczność, że jest ona związana z gruntem przez obciążenie jej prefabrykowaną płytą betonową. Nie zostało bowiem jednocześnie wykazane, że płyta jak i sama tablica nie może być w dowolnym czasie (bez istotnych trudności ) usunięta. Możliwość taka, biorąc pod uwagę wynikający z fotografii wygląd tablicy i stabilizującej ją płyty, wydaje się przy tym oczywista. To oznaczałoby zaś, że nie jest trwale związana z gruntem i powstała w wyniku robót budowlanych polegających na instalowaniu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. W konsekwencji oznaczałoby to również, że nie stanowi ona obiektu budowlanego i jej wzniesienie nie stanowi budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6, art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. W takiej zaś sytuacji sprawa podlegałaby rozpoznaniu w trybie art. 50 i art. 51 ustawy, skoro nie ulega wątpliwości, że ustawienie przedmiotowej tablicy wymagało zgłoszenia ( art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ). Bliższych ustaleń w tym zakresie dokonają organy nadzoru przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Gdyby po ich dokonaniu, przy uwzględnieniu powyższych rozważań Sądu, podstawę legalizacji stanowiły unormowania art. 50 i art. 51 ustawy, to rozważą organy możliwość lokalizacji przedmiotowej tablicy przy uwzględnieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Wtedy też należy ustalić w pierwszej kolejności czy tablica usytuowana jest w pasie drogowym, czemu skarżący konsekwentnie zaprzeczał, a czego organy w sposób pozwalający na kontrolę dotychczas nie ustaliły. Z akt nie wynika nawet czy jest ona usytuowana na działce skarżącego, co ma znaczenie prawne w świetle treści art. 32 ust. 4 pkt 2, w zw. z treścią art. 30 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dla ustalenia tej okoliczności skarżący powinien przedłożyć oświadczenie o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Powinien też przedłożyć mapę na której powinno dojść do zaznaczenia ( np. w czasie oględzin ) położenia tablicy. Oczywiście wykazanie, że tablica położona jest na działce skarżącego nie przesądza samo przez się, wbrew stanowisku skarżącego, iż pozostaje ona poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Jak to bowiem słusznie zauważył organ odwoławczy również prawo własności podlega ograniczeniom w granicach obowiązujących ustaw. Wynika to chociażby z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 140 Kc. W tym przedmiocie za dowolne należy też uznać zdaniem Sądu stanowisko skarżącego, że wynikające z obowiązujących przepisów ograniczenia co do wznoszenia i instalowania tablic reklamowych stanowią formę pozbawienia własności ( czy też wywłaszczenia). Z tego też względu brak jest zdaniem Sądu podstaw do powoływania się przez skarżącego na treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz ART. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dla ustalenia, że sporna tablica jest usytuowana w pasie drogowym ulicy [...] w P. stanowiącej ciąg drogi powiatowej nr [...] organy orzekające powinny wykazać, że znajduje się ona w liniach rozgraniczających terenu o jakim mowa w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Gdyby tak było istotnie, to zasadne byłoby zobowiązanie skarżącego do przedstawienia zgody zarządcy drogi na umieszczenie przedmiotowej tablicy (wydanej w trybie art. 39 ust. 3 omawianej ustawy ). Wymóg taki wynikałby bowiem z treści art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ( gdyby zostało ustalone, że tablica jest usytuowana poza obszarem zabudowanym ) ustawy o drogach publicznych. Wtedy też brak zgody zarządcy wykluczałby możliwość legalizacji tej tablicy. Nie zostało bowiem jednocześnie wykazane, a nawet podnoszone, że tablica została postawiona w związku z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Nawet gdyby zostało ustalone, że sporna tablica została usytuowana poza pasem drogowym drogi powiatowej to i tak sprawa wymagałaby ustalenia i rozważenia pod kątem treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych, a to biorąc pod uwagę okoliczność, iż tablica jest postawiona tylko 2,20 m od krawędzi bitumicznej drogi powiatowej, czyli od jezdni ( w zw. z treścią art. 4 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem Sądu należy przy tym przyjąć, że przez obiekt budowlany w rozumieniu art. 43 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć każdą tablicę i urządzenie reklamowe ( reklamę ) niezależnie od tego czy stanowi ona obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Tylko bowiem przy takiej wykładni można nadać sensowną treść przepisowi zawartemu w ust. 3 ust. 43 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Nadto należy zważyć, że w zakresie możliwości umieszczania i sytuowania różnych obiektów, przedmiotów i urządzeń w pasie drogowym i "przy drogach", unormowania zawarte w ustawie o drogach publicznych stanowią lex specjalis w stosunku do Prawa budowlanego i dlatego też zawartym tam pojęciom ustawodawca mógł nadać odmienną treść ( niż w Prawie budowlanym). W konsekwencji w zależności od poczynionych ustaleń i ich prawnej oceny nie jest wykluczone, że dla legalizacji spornej tablicy wystarczające będzie wcześniejsze wydanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazu jej przemieszczenia w miejsce spełniające wymogi z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Nakładając na inwestora konkretne obowiązki organy orzekające powinny wykazać konkretne przepisy z których one wynikają oraz wyjaśnić podstawę ich zastosowania ( w zw. z art. 107 § 3 kpa). Tylko bowiem wtedy ich działanie będzie zgodne z zasadą praworządności statuowaną w art. 7 kpa. Z oczywistym naruszeniem tego wymogu zobowiązano zaś zdaniem Sądu skarżącego kwestionowanym postanowieniem m.in. do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Z tych wszystkich względów postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wynikają zdaniem Sądu wprost z przedstawionych wyżej rozważań. su.