II SA/Gl 598/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant asystent sędziego Klaudia Borowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznał A. A. (dalej: "skarżąca") prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca 01 listopada 2005 r., w wysokości 144,- zł. miesięcznie. Kolejną decyzją z dnia [...] r. (bez numeru) Burmistrz Miasta C., z uwagi na weryfikację zmienił decyzję własną z dnia [...] r. w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia w ten sposób, że od 01.09.2006 r. skarżącej przysługiwał zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,- zł. miesięcznie. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta C. zmienił decyzję własną z dnia [...] r. i przyznał skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres 1.11.2018 r. do 31.10.2019. w wysokości 184,42- zł. i za okres od 1.11.2019 r. bezterminowo w wysokości 215,84- zł. miesięcznie. Skarżąca w dniu [...] r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z prośbą o przekazanie zasiłku pielęgnacyjnego do S., ponieważ zamieszkała w K. Burmistrz Miasta C. w dniu [...] r., działając na podstawie art. 20 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), wydał decyzję nr [...], mocą której uchylił z dniem [...] r. decyzję własną z dnia [...] r. wraz z późniejszymi zmianami, przyznającą skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i nadał temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji powołał się na treść art. 20 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wywiódł, że nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 12.12.2018 r., skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w S., Burmistrz Miasta C. przekazał zgodnie z właściwością dokumenty skarżącej do S. oraz poinformował, że ostatni zasiłek pielęgnacyjny został wypłacony w miesiącu listopadzie 2018 r. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku, przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł. począwszy od dnia 1.01.2019 r. do dnia 31.10.2019 r. oraz od dnia 1.11.2019 r. bezterminowo w wysokości 215,84 zł. miesięcznie. W uzasadnieniu zaznaczył, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 04.01.2019 r. stąd też świadczenie przysługuje jej od miesiąca stycznia 2019 r. W odwołaniu z dnia 14.01.2019 r. skarżąca podała, że nie otrzymała zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc grudzień 2018 r., chociaż zapewniano ją, że w nowym miejscu zamieszkania otrzyma świadczenie od miesiąca grudnia 2018 r. a nie od stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchyliło w całości decyzję Burmistrz Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], oraz umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołało treść art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i fakt zmiany miejsca zamieszkania skarżącej, który nie pociągał za sobą utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Kwestia zmiany płatnika zadań zleconych dotyczyła wyłącznie organów uprawnionych do realizacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego a nie prawa do przyznania tego zasiłku. Organ zauważył, że interes w wypłacie i terminowym otrzymywaniu zasiłku pielęgnacyjnego jest chroniony konstytucyjnie (por. art. 69 Konstytucji RP oraz uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. o sygn. akt P 28/07 - Dz. U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1446). Dodatkowo prawo z założenia powinno być racjonalne, a skoro, żaden przepis obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje procesowego trybu działania z chwilą podjęcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, to osoba która, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nabyła z datą ściśle określoną w decyzji ostatecznej nie ma podstaw do podjęcia jakichkolwiek decyzyjnych rozwiązań nieprzewidzianych przepisami obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ właściwy (Burmistrz C.) wydał już decyzję merytoryczną i rozstrzygnął o prawie skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...] r. Z chwilą zmiany tylko płatnika zadań zleconych a nie prawa do przedmiotowego świadczenia, brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który upoważnia do zmiany lub uchylenia bez zgody strony decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Analizując ten przepis nie sposób uznać, że uległa zmianie sytuacja skarżącej mająca wpływ na jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, która warunkowałaby zastosowanie tego przepisu. Zmiany miejsca zamieszkania osoby uprawnionej wpływającej na właściwość organu, nie można w drodze wykładni rozszerzającej objąć również pojęciem "zmiany sytuacji rodzinnej". Tym bardziej, że w tym zakresie na żadnym etapie postępowania związanego z przyznaniem i wypłatą zasiłku pielęgnacyjnego, skarżąca nie była pouczona o obowiązku informowania o zmianie miejsca zamieszkania. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie, wystarczyło zwykłym pismem informacyjnym, uzasadnionym treścią art. 20 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przekazać do nowego płatnika wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie Burmistrza C., celem kontynuacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego do dnia oznaczonego w tym rozstrzygnięciu przez innego płatnika (Burmistrza S. jako organu właściwego). Przepis art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż to organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, a postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. W katalogu określonym zakresem art. 25 ust. 1 i art. 30 oraz art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mieści się zmiana adresu zamieszkania osoby uprawnionej do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Jednakże w określonych sytuacjach może nastąpić w postępowaniu administracyjnym zastój postępowania chwilowy powodujący jego zawieszenie, albo też zastój trwały i ostateczny wyrażający się w umorzeniu postępowania. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc już w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Natomiast przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Może to wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, tj. brak przedmiotu sprawy bądź uprawnionej do działania strony, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jednocześnie decyzja o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się postępowania od czasu zaistnienia określonych przyczyn nie kontynuuje się i nie zostanie skutkiem tego podjęta decyzja rozstrzygająca istotę sprawy. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę, w której domagała się wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc grudzień 2018 r., bo w nowym miejscu zamieszkania otrzymała świadczenie od miesiąca od stycznia 2019 r. a nie za miesiąc grudzień 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie obu decyzji stanowi art. 2 pkt 2 art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, dalej w skrócie: "ustawa"), zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i jest świadczeniem opiekuńczym. Ustawodawca określił organ właściwy do wypłaty takich świadczeń jest to wójt, burmistrz, prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie lub otrzymujące już to świadczenie (art. 3 pkt 11 ustawy). W przypadku skarżącej takim organem był Burmistrz Miasta C., ale z chwilą zmiany miejsca zamieszkania został nim Burmistrz Miasta S. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że pomiędzy organami została przesłana dokumentacja skarżącej wraz z pismem przewodnim w którym podano, że ostatni zasiłek pielęgnacyjny został wypłacony przez Burmistrza Miasta C. za miesiąc 2018 r. (zawiadomienie Burmistrz Miasta C. z dnia 12.12.2018 r., skierowane do Ośrodka Pomocy Społecznej w S.). Nie ulega również wątpliwości, że skarżąca prawo do tego świadczenia uzyskała bezterminowo od 1.11.2019 r. na pomocy decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r., który zmienił decyzję własną z dnia [...] r., dlatego z tego powodu wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszają prawo i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Skoro, skarżącej zostało przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ostateczną decyzją, to w zaistniałym stanie faktycznym nastąpiła jedynie zmiana organu, który realizuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, a więc występuje tylko o przekazanie środków na ten cel i jest pośrednikiem w ich dotarciu do osoby uprawnionej, co wynika z treści art. 33 ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu przekazywania środków finansowych na wypłaty świadczeń rodzinnych oraz sposobu sporządzania sprawozdań rzeczowo-finansowych. Umorzenie postępowania administracyjnego, dokonane decyzją organu odwoławczego, doprowadziłoby do zniweczenia skutków wcześniejszej pozytywnej decyzji ostatecznej wydanej na rzecz skarżącej. Działanie to nie zasługuje na aprobatę, zwłaszcza, że skarżącej przysługuje szczególna ochrona z uwagi na przyznany bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny. Z tego powodu jakiekolwiek opóźnienie, czy zaprzestanie jego wypłaty nie może być aprobowane w świetle obowiązujących przepisów ustawy. Organ właściwy realizuje w tym zakresie zadania zlecone administracji rządowej finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa (art. 20 ust. 1 i 2 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji sporządzi nową decyzję w tej sprawie, mając na uwadze powyższą argumentację oraz stan faktyczny i prawny, przyznającą skarżącej bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny począwszy od miesiąca grudnia 2018 r., jako kontynuację już wcześniej przyznanego jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z tych powodów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku.