II SA/Gl 598/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 lutego 2022 r. nr SKO.4106.14.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wójt Gminy K. decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r., działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej M. R., odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą M1. R1. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca opiekuje się siostrą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak ustalony stopień niepełnosprawności nie powstał w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie organ wskazał, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie zachodzą szczególne okoliczności powodujące zwolnienie z obowiązku alimentacyjnego osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, tj. ojca, który żyje i nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało także, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z Konstytucją i stąd też nie jest dopuszczalne oparcie na tej podstawie decyzji odmawiającej przyznania prawa do tego świadczenia. Jednakże zdaniem organu odwoławczego druga z podstaw wydania decyzji odmownej pozostaje aktualna, albowiem obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej córki ciąży w pierwszej kolejności na ojcu. W tej kwestii, w ocenie organu, należy przyjąć literalną wykładnię przepisów ustawy, która wyłącza z kręgu osób uprawnionych krewnych w linii bocznej w sytuacji nieziszczenia się przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Organ odwoławczy stwierdził, że ojciec osoby wymagającej opieki żyje, nie jest małoletni, nie został pozbawiony praw rodzicielskich i aktualnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec osoby wymagającej opieki ma 75 lat i aktualnie legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Nie została zatem spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1a u.ś.r., a tym samym nie jest możliwe przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ podkreślił dalej, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. Wskazał jednak, że aktualne brzmienie art. 17 ust. 1a u.ś.r. uzależnia możliwość przyznania świadczenia m. in. od spełnienia wymogu formalnego tj. legitymowania się przez oboje rodziców (jeśli żyją) osoby wymagającej opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takiego orzeczenia, wydanego we właściwym trybie, nie może zastąpić ocena własna stanu zdrowia tych osób, organu orzekającego w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, bądź brak takiego orzeczenia, jako kryterium przesunięcia uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane i w sposób rzeczowy powiązane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej będącej zasadą wynikającą z przepisów Konstytucji RP. Organ odwoławczy nadmienił, że postawa skarżącej, która opiekuje się swoim bratem (winno być: siostrą), zasługuje na aprobatę. Jednak decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego czy słuszności w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. Ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach. Tym samym nie pozostawił organom orzekającym prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 128, art. 129 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), zwanej dalej k.r.i.o., w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że siostrze, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad bratem (prawdopodobnie skarżącej chodziło o siostrę) legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad swoim bratem (prawdopodobnie chodziło o siostrę) ponieważ ich ojciec żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do syna (raczej córki). Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i bezzasadne ustalenie, że ojciec niepełnosprawnego M2. R2. (winno być: M1.) jest w stanie opiekować się synem (winno być: córką), podczas gdy on sam wymaga wsparcia w czynnościach dnia codziennego, a jego stan zdrowia uniemożliwia mu opiekę nad synem (córką), co potwierdza załączona do akt dokumentacja medyczna. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2026 r. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów ustawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 4, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto, na mocy ust. 1a tego artykułu osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1); nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2); nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). W niniejszej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż opiekę nad jej chorą siostrą powinien sprawować ich ojciec, albowiem nie posiada on orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i zgodnie z kolejnością istnienia obowiązku alimentacyjnego, to właśnie on zobligowany jest do opieki nad swoją córką, a nie skarżąca będąca osobą obowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności. Wskazać należy, że istotnie wykładnia językowa przepisu art. 17 u.ś.r. prowadzi do powyższego wniosku, jednak Sąd w składzie orzekającym nie podziela tak dokonanej przez organ odwoławczy interpretacji wskazanego przepisu, prowadzącej w konsekwencji do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Oparcie się wyłącznie na językowej wykładni prowadziłoby do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21, wyraził pogląd, w myśl którego cele przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie są trudne do odkodowania i wynikają z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mają one służyć jako pomoc finansowa osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W konkluzji, w ocenie Sądu, wykładnia celowościowa art. 17 u.ś.r. umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego także osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji, w sytuacji braku możliwości sprawowania tej opieki przez osobę bliżej spokrewnioną z osobą wymagającą opieki. Za taką wykładnią przemawia dodatkowo treść powołanych przez organ odwoławczy regulacji k.r.i.o., w myśl których w określonych sytuacjach obowiązek alimentacyjny jest ograniczony. I tak, zgodnie art. 132 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zatem ustawodawca przewidział sytuację, w której zobowiązany w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi i jest to niewątpliwie wyjątkowa sytuacja (por.: wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 530/21). W realiach niniejszej sprawy siostra skarżącej jest osobą chorą, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą wydania decyzji odmownej, bowiem zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadnie także organ ustalił, że osobą zobligowaną do alimentacji w pierwszej kolejności jest ojciec, a nie siostra. Natomiast z analizy akt administracyjnych wynika, że przeszkodą w sprawowaniu opieki przez ojca jest podeszły wiek i kłopoty z własnym zdrowiem i sprawnością fizyczną, a kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona przez organy w świetle art. 132 k.r.i.o. Zatem ustaleniu podlega czy ojciec skarżącej jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem swojej niepełnosprawnej córki. Wobec powyższego sam fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ojciec skarżącej nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może przesądzać, że jest on zdolny do opieki nad córką, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez siostrę osoby wymagającej opieki. Tym bardziej, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument wskazujący na stan zdrowia ojca skarżącej. Brak jest jednak ustaleń czy faktycznie stan ten uniemożliwia objęcie opieki nad chorą córką. W sprawie nie został należycie rozważony zgromadzony materiał dowodowy i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania odpowiedniej opieki przez jej ojca. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że ojciec skarżącej jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, a uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami, umożliwiałoby wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie oprócz błędnej wykładni prawa materialnego naruszyły również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a ich wysokość stanowi opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na zgodny wniosek stron, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania. W szczególności winien dokonać obiektywnej oceny możliwości sprawowania opieki przez ojca skarżącej, kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym zgromadzone w sprawie dowody potwierdzające stan zdrowia ojca skarżącej. W razie wątpliwości organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe na tę okoliczność. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl