II SA/Gl 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały związanej z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Na sesji w dniu 18 października 2018 r. Rada Miasta Ustroń podjęła uchwałę Nr XL/517/2018 uchylającą uchwałę w sprawie określenia rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały Rada Miasta postanowiła uchylić uchwałę Nr XXXIII/407/2017 Rady Miasta Ustroń z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie określenia rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta (§ 2 uchwały). Natomiast w § 3 uchwały Rada postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od dnia 18 stycznia 2018 r. Po przekazaniu uchwały organowi nadzoru (dnia 26 października 2018 r.) Wojewoda Śląski wszczął postępowanie w sprawie nieważności powyższej uchwały. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 listopada 2018 r. nr NPII.413L1.6O7.2O18 stwierdził nieważność tego aktu. Wskazał, że przedmiotowa uchwała, jako wydana na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem powszechnie obowiązującym – aktem prawa miejscowego. Ostała ona podjęta jednak z naruszeniem art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei art. 5 ustawy stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wojewoda zaznaczył, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przepis art. 5 ustawy należy traktować absolutnie wyjątkowo, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że możliwość skorzystania z art. 5 ustawy powinna mieć charakter nadzwyczajny, wyjątkowy. Odstępstwo od zasady jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to "konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5)", a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). Przy czym im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). W ocenie organu nadzoru "zasada demokratycznego państwa prawnego", do której odwołuje się ww. art. 5 ustawy powinna być rozumiana w taki sposób, jak to interpretuje Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten używa również tego samego określenia wskazując, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto w ocenie organu nadzoru w przepisie art. 5 ustawy chodzi o możliwość nakazania stosowania postanowień zawartych w podjętym przez prawodawcę akcie normatywnym, z poszanowaniem zasady demokratycznego państwa prawnego, do stanów faktycznych (zdarzeń) mających miejsce przed jego wejściem w życie, a nie o zmianę/uchylenie obowiązującego w przeszłości prawa i nadanie mu innego brzmienia ze skutkiem ex tunc (wstecznie obowiązującym). Mówiąc o "wstecznym obowiązywaniu" aktów normatywnych, chodzi o sytuację, kiedy to "normy prawne nakazują nawiązywać do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie owych norm w życie. Natomiast uchylenie aktu prawnego (w tym przypadku uchwały Nr XXXIII/407/2017 Rady Miasta Ustroń z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi) może być jedynie działaniem na przyszłość. Uchylenie aktu nie jest zatem jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które w okresie swego obowiązywania akt ten wywołał, a także nie powoduje, że jego przepisy nie będą nadal stosowane na mocy norm międzyczasowych. Uchylenie nie jest więc całkowitym wyeliminowaniem określonych przepisów z porządku prawnego, ale z reguły tworzy szczególną sytuację współistnienia "nowej" regulacji z poprzednio obowiązującą. Natomiast regulacja zawarta w § 3 niniejszej uchwały ma za zadanie zniwelować skutki, jakie wywołały przepisy uchylanej uchwały - z mocą wsteczną, od dnia 18 stycznia 2018 r. Zdaniem organu nadzoru przepisem tym Rada Miasta zmierza do obejścia prawa, tj. do osiągnięcia w drodze uchwały skutku równoznacznego ze stwierdzeniem nieważności uchwały, do czego nie jest uprawniona. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze do tutejszego Sądu złożyła Rada Miasta Ustroń. Domagając się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu błędną interpretację art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie skarżącej nie można jej w szczególności oprzeć na brzmieniu powołanego art. 5 ustawy, dla zastosowania którego jedyną przeszkodę stanowiłoby naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego na skutek nadania aktowi prawnego wstecznej mocy obowiązującej. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że konieczność usunięcia uchwały w sprawie określenia rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi wynikała z interpretacji pojęcia "cena" dokonanej przez organy skarbowe. Określony w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach charakter opłaty wskazuje, zdaniem Dyrektora Informacji Skarbowej, że jest to danina publiczna - opłata ustalana jest w sposób określony w ustawie i stanowi dochód gminy przeznaczony na działania wykonywane w interesie publicznym. Czynność odbioru odpadów komunalnych, które gmina Ustroń traktuje jako usługę dodatkową i za którą pobiera dodatkową opłatę nie podlegają opodatkowaniu podatkiem VAT. Z uwagi na powyższą interpretację Miasto Ustroń nie ma możliwości wystawiania faktur VAT za odbiór i przyjmowanie odpadów ponadlimitowych, Skarżąca podkreśliła także, iż od dnia wejścia wżycie obu uchwał, tj. uchwały numer XXXIII1/406/2018 i uchwały numer XXXIlll/407/2018, tj. wprowadzenia limitów, Miasto Ustroń nie wystawiło żadnej faktury za odbiór takich odpadów, pomimo iż mieszkańcy zgłaszali powstanie na ich nieruchomościach odpadów w ilości ponadlimitowej. Wskazała wreszcie, że fakt wprowadzenia limitów w odbiorze odpadów oraz nałożenie dodatkowej opłaty został odebrany bardzo negatywnie przez mieszkańców miasta. Do Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ustroń kierowane były niepochlebne opinie i dezaprobata wprowadzonych ograniczeń. Skarżąca przywołała wreszcie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r., K 26/99 gdzie Sąd konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. W przedmiotowej sprawie uchylenie uchwały jest korzystne dla mieszkańców bowiem zniesie limity w odbiorze odpadów, a tym samym zniesie obowiązek ponoszenia opłat za usługi dodatkowe polegające na odbiorze odpadów przekraczających ten limit. Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i polega na zbadaniu czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest możliwość nadania uchwale uchylającej uchwałę wydaną na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z wsteczną mocą obowiązującą tj. z chwilą wejścia w życie uchwały uchylanej. Rada Miasta Ustroń uzasadnia takie rozwiązanie dwiema okolicznościami. Pierwsza z nich, to brak możliwości wystawienia faktury za świadczenie dodatkowych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Druga okoliczność to fakt niezadowolenia mieszkańców gminy pobieraniem tego typu opłat. Tu od razu konieczne jest odniesienie do tego uzasadnienia. W skardze Rada Miasta podnosi, iż do tej pory w praktyce uchylana uchwała nie funkcjonowała. Nie wystawiono żadnych faktur. Jeśli zatem w oparciu o ten akt nie powstały żadne zobowiązania, nikt nie nabył prawa ani nie został zobowiązany, nadawanie wstecznej mocy uchwale uchylającej nie jest niczym uzasadnione. Jeśli jednak takie zobowiązania powstały, sytuacja wygląda zupełnie inaczej. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) "przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Wojewoda Śląski wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podniósł, iż "zasada demokratycznego państwa prawnego", do której odwołuje się ww. art. 5 ustawy powinna być rozumiana w taki sposób, jak to interpretuje Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten używa również tego samego określenia wskazując, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Chodzi tu więc o możliwość nakazania stosowania postanowień zawartych w podjętym przez prawodawcę akcie normatywnym, z poszanowaniem zasady demokratycznego państwa prawnego, do stanów faktycznych (zdarzeń) mających miejsce przed jego wejściem w życie, a nie o zmianę/uchylenie obowiązującego w przeszłości prawa i nadanie mu innego brzmienia ze skutkiem ex tunc (wstecznie obowiązującym). Mówiąc o "wstecznym obowiązywaniu" aktów normatywnych, chodzi o sytuację, kiedy to "normy prawne nakazują nawiązywać do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie owych norm w życie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje przedstawione wyżej stanowisko organu nadzoru. Znajduje ono uzasadnienie zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w doktrynie Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż cele, jakie zamierzała osiągnąć Rada Miasta Ustroń podejmując uchwałę z dnia 18 października 2018 r. były zupełnie odmienne. Chciała w ten sposób odwrócić niekorzystne (a i częściowo nieprzewidywane) skutki uchylanej uchwały. W tym zakresie zabieg organu samorządowego zmierzał do swego rodzaju stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 21 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu rozwiązanie przewidziane w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie może w takim celu być wykorzystywane. Zwłaszcza, i tu należy odwołać się do wcześniej poczynionych ustaleń, jeśli uchylana uchwała wywołała skutki prawne. W sytuacji, jeśli takich skutków nie wywołała, to jak również wcześniej wskazano, nadawanie uchwale uchylającej mocy wstecznej, nie jest niczym uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i w związku z tym w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.