II SA/Gl 601/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie WSA Iwona Bogucka (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. Ś. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] /[...]/ złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] 2002 r. J. i T. P. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu jednorodzinnego posadowionego przy ul A nr A w K.. Rozbudowa miała polegać na rozbudowie budynku nr A w kierunku południowym oraz na przebudowie dachu w budynku A. Jako teren inwestycji zostały ustalone działki o numerach B, C i D. O wszczęciu postępowania organ zawiadomił pismem z dnia [...] 2002 r. Wśród osób zawiadomionych o postępowaniu nie byli wymienieni S. Ś. i P. W.. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, planowanej na działkach B, C i D. Granice terenu objętego wnioskiem zostały oznaczone na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji, łącznie z działką nr E, stanowiącą drogę dojazdową. Działka ta sąsiaduje z działkami o numerach F, G i H, również wykorzystywanymi jako droga dojazdowa. W punkcie [...] decyzji ustalającym warunki obsługi w zakresie komunikacji, określono dojazd od ulicy A i zobowiązano do zapewnienia miejsc postojowych dla własnych potrzeb na terenie działek objętych inwestycją. Pismem z dnia [...] 2002 r. R. B. oraz P. W. i S. Ś., w związku z rozpoczęciem budowy przez inwestorów poinformowali, że nie wyrażają zgody na przejazd ciężkiego sprzętu budowlanego po działkach nr F i I, stanowiących ich własność i wykorzystywanych jako droga dojazdowa. Przejazd pojazdów związanych z budową prowadzi do dewastacji tych działek, w związku z czym zażądali oni wyłączenia ich działek jako drogi dojazdowej do terenu budowy. Jak wynika z pisma UM w K. z dnia [...] 2002 r., wystąpienie z dnia [...] 2002 r. zostało przekazane do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów, który udzielił odpowiedzi dnia [...] 2002 r., iż do działek przy ul. A nr A w K. nie ma możliwości innego dowozu materiałów, jak wydzieloną geodezyjnie wewnętrzną drogą dojazdową, której część stanowią działki nr F i I. Wyłączenie tych działek z drogi doprowadziłoby do pozbawienia nieruchomości przy ul. A nr A dostępu do drogi publicznej. Z pisma UM w K. z dnia [...] 2002 r. wynika, że skarżący [...] 2002 r. po raz kolejny ustnie do protokołu zgłosili interwencję w sprawie inwestycji prowadzonej na działkach przy ul. A nr A W odpowiedzi organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy domu zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, a interweniujący nie zostali w tym postępowaniu uznani za stronę, albowiem budowa na działce oddzielonej od działki J pasem drogi, nie narusza ich interesu prawnego Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] 2003 r. do protokołu R. B. i pełnomocnik skarżących wnieśli żądanie udostępnienia załącznika do decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Z treści pkt [...] protokołu wynika, że żądającym odmówiono wglądu w dokumenty sprawy, powołując się na brak przymiotu strony w postępowaniu, wobec czego zgłosili oni sprzeciw. Żądany załącznik do decyzji został doręczony skarżącym [...] r. W aktach sprawy znajduje się następnie pismo pełnomocnika skarżących z dnia [...] 2003 r. skierowane do Wiceprezydenta Miasta K., stanowiące odpowiedź na pismo organu z dnia [...] 2003 r., w którym zawarte było wezwanie do sprecyzowania żądań właścicieli posesji przy ul. A nr K. W aktach brak jest jednak zarówno pisma wzywającego do sprecyzowania żądań, jak i poprzedzającego go pisma skarżących. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący podali, że wymienione w powoływanych pismach postępowania, zostały przeprowadzone bez ich udziału i naruszają ich interesy prawne. Między innymi zarzut ten dotyczy decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku przy ul A przy ul. A. Wskazano, że w ocenie skarżących nie został załatwiony w należyty sposób ich "protest" z dnia [...] 2002 r. Opisując przebieg sporów związanych z wykorzystywaniem działek przeznaczonych na drogę dojazdową, skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia [...] 2003 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu [...] 2003 r. na wniosek S. Ś. i P. W. postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy budynku mieszkalnego na działkach nr B, C i D. W następnej kolejności Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podano, że odmawia się wznowienia, albowiem wnioskodawcy nie byli i nie mogli być uznani za strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, gdyż inwestycja i prowadzone postępowanie dotyczące rozbudowy budynku na działkach B, C i D w żaden sposób nie naruszają ich interesu prawnego jako współwłaścicieli działki drogowej nr F, która nie leży nawet w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych inwestycją. Wskazano również, że nie został dochowany ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienie, biegnący od dnia dowiedzenia się przez wnioskodawcę o decyzji, przy czym organ nie podał, jaką datę należy przyjąć za początek tego terminu. W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie ich interesu prawnego poprzez nieuwzględnienie ich wniosku o wznowienie postępowania, albowiem wyznaczenie trasy dowozu materiałów budowlanych po ich działce interes taki uzasadnia. W odwołaniu powołano się na długotrwałą korespondencję prowadzoną w tym zakresie z organem administracji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 k.p.a utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest dopuszczalne, jeżeli z żądaniem takim wystąpiła osoba nie będąca stroną w sprawie, a także jeżeli wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W oparciu o akta sprawy uznano, że odwołujący się w żadnym razie nie mają interesu prawnego w sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich. Określa ona natomiast m. in. warunki inwestycji w zakresie infrastruktury i komunikacji, co uzasadnia wskazanie w decyzji zasad stałego dojazdu do nieruchomości. W rozstrzyganej sprawie ustalenia w tym zakresie potwierdzają istniejący stan faktyczny. W kwestii terminu do wniesienia wniosku uznano, że wnioskodawcy powzięli wiadomość o wydaniu decyzji [...]r., co potwierdza protokół z przyjęcia wniosku o udostępnienie załącznika do tej decyzji. Wniosek o wznowienie został zaś złożony [...] r., a zatem po upływie ponad 200 dni. W skardze do sądu administracyjnego S. Ś. i P. W. zarzucili, że w sprawie nie została uwzględniona obszerna korespondencja, prowadzona przez nich od dnia [...] 2002 r. z organami administracji. W korespondencji tej skarżący konsekwentnie sprzeciwiali się ustalaniu trasy dojazdu do posesji inwestorów po należących do skarżących działkach. Działki skarżących, stanowiące drogę, bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji, co decyduje o ingerencji wydanej decyzji w ich prawa. Odnośnie przekroczenia terminu do złożenia wniosku podniesiono, że wniosek taki nie jest uprawniony wobec tego, że skarżący bez swej winy zostali wyłączeni z postępowania, zaś ich pierwsze pismo z [...] 2002 r. zawierające protest nie zostało należycie załatwione i ono właśnie winno być uznane za podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przepisy regulujące wznowienie postępowania w przeciwieństwie do postępowania zwykłego, regulują formę jego wszczęcia. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, zaś odmowa wznowienia, zgodnie z art. 199 § 3 k.p.a., w drodze decyzji. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 k.p.a. – a nie ma podstaw do jego przywrócenia. W przypadku żądania wznowienia w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że skarżący powzięli tę wiadomość z datą doręczenia im żądanego załącznika mapowego do decyzji z [...] r. Jakkolwiek załącznik ten stanowi część decyzji, w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyjęcia, że w tej dacie skarżący uzyskali wiedzę o wydanej decyzji. Wskazuje na to chociażby adnotacja poczyniona na protokole z [...] 2003 r., z której wynika, że nie zostały skarżącym i uczestniczce postępowania okazane akta sprawy, przeciwko czemu zgłaszali sprzeciw. W tej sytuacji wątpliwą jest dopuszczalność uznania, że doręczenie załącznika mapowego stanowiło dla skarżących informację o wydaniu decyzji określonego rodzaju i określonej treści. Zastrzeżenia budzi też przyjęta przez organ data złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika, iż pismo z dnia [...] 2003 r. stanowiło odpowiedź na wezwanie organu z [...] 2003 r. o sprecyzowanie wcześniejszych żądań. Należy zatem przyjąć, iż takie wcześniejsze żądania były przez skarżących do organu kierowane, jakkolwiek brak jest tych pism w aktach sprawy. Na kwestię oceny uchybienia przez skarżących ustawowemu terminowi ma też wpływ fakt niezmiennego monitowania przez nich organu i wyrażanie sprzeciwu wobec wykorzystywania drogi dojazdowej. Oceniając charakter tych pism, organy winny wziąć pod uwagę znany sobie stan sprawy i dokonać kwalifikacji umożliwiającej realizację zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Mając na względzie powyższe kwestie, Sąd uznał, że nie został dostatecznie w postępowaniu wyjaśniony problem dotrzymania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Drugą grupę okoliczności uzasadniających odmowę wznowienia stanowi niedopuszczalność ze względów podmiotowych, wniosek o wznowienie winien bowiem pochodzić od strony postępowania. W postępowaniu w sprawie wznowienia stronami są wszystkie te podmioty, którym przymiot strony przysługiwał w postępowaniu zwykłym. Ustalenie w toku czynności wstępnych przez organ, że wniosek nie pochodzi od strony, uzasadnia odmowę wznowienia. Prawidłowość ustaleń organu podlega weryfikacji w trybie odwoławczym od decyzji. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że wnioskodawcy – jako właściciele działki F i I stanowiących drogę - nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działek B, D i C. Również i to stanowisko w przekonaniu Sądu nie jest uzasadnione. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują w sposób odrębny kwestii podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Krąg ten należy zatem ustalić zgodnie z rozumieniem strony postępowania administracyjnego, przyjętym w art. 28 k.p.a., wedle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Sfera interesów prawnych wyznaczona jest w tym przypadku przepisami regulującymi zagospodarowanie i zabudowę nieruchomości, w tym przepisami prawa budowlanego. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele działek sąsiednich, jeżeli zagospodarowanie działki, dla której ustala się warunki, oddziałuje na sferę ich uprawnień. W postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną organy uznały za strony postępowania właścicieli działek o numerach L, M i N. Odmowę przyznania takiego statusu skarżącym uzasadniono tym, że ich działkę F oddziela od terenu inwestycji pas działki E, stanowiącej część drogi. Droga ta nie ma jednak charakteru drogi publicznej a tworzące ją działki należą do osób prywatnych. Działka skarżących nr F sąsiaduje w ten sposób z działką nr E, która zgodnie z załącznikiem mapowym do decyzji z [...] r. ustalającej warunki zabudowy wchodzi w zakres terenu objętego wnioskiem. Nadto ustalone warunki obsługi komunikacyjnej przewidują korzystanie z działki skarżących. W tej sytuacji w przekonaniu Sądu brak jest dostatecznie dobrych racji dla przyjęcia, że skarżącym nie przysługiwał w postępowaniu przymiot strony. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 i 152 ustawy z 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 cytowanej ustawy.