II SA/Gl 602/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. S. P. i T. I. (nazywani dalej również skarżącymi) wystąpili do Starosty M. "o dokonanie zmian w rejestrze gruntów" w odniesieniu do działek nr 1 i 2 położonych w obrębie ewidencyjnym P. na podstawie aktu notarialnego Repertorium Nr [...]z dnia [...]. dołączonego do wniosku". Po dokonaniu ustaleń organ I instancji stwierdził, iż w rejestrze gruntów jako władający działkami nr 1 o pow. 0.1361 ha i nr 2 o pow. 0.1177 ha położonymi w obrębie ewidencyjnym P. wpisani są A. P. i Z. P.. Jednocześnie ustalono, że wnioskodawcy są spadkobiercami po zmarłych władających nieruchomościami. W trakcie dalszych ustaleń organ stwierdził, że aktem notarialnym Repertorium Nr [...] z dnia [...]. A. P. sprzedała A. i Z. małż. P. 1/2 niewydzielonej części opisanej w akcie osady rolnej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi K. pod Nr. [...]. Powierzchnia całej osady wynosiła 4.6357 ha. Jednakże w przedmiotowym akcie notarialnym nie są wymienione numery i powierzchnie działek ewidencyjnych wchodzące w skład osady. W konsekwencji Starosta M. i uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający i decyzją z dnia [...]. nr [...]odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym, polegającej na wpisaniu Z. i A. małż. P. jako właścicieli działek nr 1 i 2 o pow. łącznej 0.2538 ha położonych w obrębie ewidencyjnym P., jedn. ewidencyjna K.- obszar wiejski. Na skutek odwołania wnioskodawców sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, który zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznał bowiem, że zarówno ustalenia organu I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki są prawidłowe. Wskazał przede wszystkim, że zgodnie z art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Dodatkowo w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Te dane ewidencyjne mają charakter deklaratoryjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Organ odwoławczy podkreślił tu, iż działka ewidencyjna zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) to ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W świetle zaś § 12 ust. 1 rozporządzenia wpisów właścicieli nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się na podstawie: wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych. Organ podniósł, że w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez wnioskodawców zmiany. Jeżeli starosta uznaje, że przedstawiono dokumenty, które bezspornie potwierdzają zasadność żądania zmiany danych ewidencyjnych wówczas zmianę tę wprowadza do operatu ewidencyjnego. W przypadku braku takich dokumentów, starosta odmawia wprowadzenia wnioskowanej zmiany (art. 24 ust. 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Organ ewidencyjny nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości ani nie może go wyinterpretować. Dokumenty, aby mogły stanowić podstawę wprowadzenia zmiany muszą jednoznacznie określać prawo i przedmiot tego prawa wg ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazał organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie akt notarialny nr [...] z dnia [...] takich danych nie zawiera. Zgodnie z jego treścią A. P. sprzedała A. i Z. P. niewydzieloną część opisanej w akcie osady rolnej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi K. pod nr 3 o pow. 4.6357 ha. Akt ten dotyczy więc nieruchomości położonej w K., a nie w P. Zostało to potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] Sygn. akt [...] w sprawie o zniesienie współwłasności. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd powołał się na opinię biegłego geodety, który stwierdził, że z uwagi na brak map nieruchomości nie można stwierdzić, że w/w akt notarialny dotyczył działek w P. Tak więc przedłożony przez wnioskodawców akt notarialny nie może być podstawą wprowadzenia żądanej zmiany w zakresie wpisu jako właścicieli A. i Z. P. bowiem nie odnosi się on wprost do działek ewidencyjnych (nawet sprzed podziału, tj. 1 i 2 ). Obecnie w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej G245 figurują działki ewidencyjne 1 i 2, a jako władający, na zasadach samoistnego posiadania, ujawnieni są Z. i A. P. Dla tych działek nie została założona księga wieczysta. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli skarżący. Zarzucili organom administracji "naruszenie przepisów postępowania i pominięcie istotnych dokumentów, które miały istotny wpływ na decyzję". W uzasadnieniu przytoczyli rozbudowaną argumentację wskazującą ich zdaniem, iż A. P. i Z. P. nabyli własność konkretnie wskazanych działek ewidencyjnych. Przytoczyli również szereg dokumentów mających potwierdzić tę tezę. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja ta to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Pełni ona funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. (sygn. I OSK 1147/17 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn. II SA/Gl 743/15) stwierdził zaś, że "ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. O zasadności tego stanowiska przesądza przyjęta definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków z art. 2 pkt 8 p.g.k". Pełni ona jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że decyzje organów administracji w sprawie są prawidłowe. Skarżący domagali się dokonania zmian w ewidencji w oparciu o akt notarialny sporządzony w 1963 r., czyli w dacie sprzed założenia ewidencji dla obszaru gdzie znajdują się sporne nieruchomości. Organ nie mógł zatem ustalić, czy wskazane we wniosku działki faktycznie zostały nabyte przez poprzedników prawnych wnioskodawców. Wspomniany akt notarialny stanowi bowiem o zbyciu "1/2 niewydzielonej części opisanej w akcie osady rolnej". Okoliczność tę potwierdza również to, że Sąd Rejonowy w M. w postanowieniu z dnia [...] sygn. [...] (w sprawie o zniesienie współwłasności) powołując się na opinię biegłego geodety, który stwierdził, że z uwagi na brak map nieruchomości nie można stwierdzić, że w/w akt notarialny dotyczył działek w P. Sąd w niniejszej sprawie nie rozstrzyga, czy przedmiotowe nieruchomości są własnością skarżących. Potwierdzenie tego faktu nie może jednak nastąpić w drodze wpisu do ewidencji. Jak wyżej bowiem wskazano wpisu dokonuje się w oparciu o dokumenty wskazane w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). Dotyczy to wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych. Jednakże warunkiem jest to, aby powyższe dokumenty pozwalały w sposób bezsporny zidentyfikować nieruchomość, której ma dotyczyć wpis.