II SA/Gl 603/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek M.B., który w dniu [...] r. zwrócił się do Wójta Gminy Ż. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą pierwotnie określono jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, budowa budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy oraz budowa budynku inwentarsko-składowego na działce nr [1] w Ż. przy ul. [...]. Zamiar inwestora spotkał się ze sprzeciwem P. S., właściciela sąsiedniej nieruchomości nr [2], który podniósł, że nie zgadza się na żadną rozbudowę, albowiem od roku [...] istnieje spór graniczny. Sąsiedzi udaremnili mu budowę, albowiem zakwestionowali przebieg granic, która nadal są sporne. Jak wynika z informacji udzielonej wójtowi przez Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Z. z [...] r., postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] r. sygn. akt [...] dokonano rozgraniczenia nieruchomości o numerach [1], [2], [3] i [4] w Ż. . Ustalono także, że obszar, którego dotyczy wniosek jest położony w układzie urbanistycznym miasta lokacyjnego Ż., wpisanym do rejestru zabytków dawnego województwa [...] pod nr [5], w związku z czym wydanie decyzji wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Pierwsza z wydanych w sprawie decyzji Wójta gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w szczególności zwrócił uwagę na konieczność ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania oraz wskazanie, w jaki sposób ustalono parametry dla planowanej inwestycji. W toku ponownie prowadzonego postępowania wnioskodawca zmienił swój wniosek, rezygnując z budowy budynku inwentarskiego na rzecz budowy budynku gospodarczo-składowego. W konsekwencji wniosek dotyczy ustalenia warunków dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, budowy budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy i budowy budynku gospodarczo-składowego. Wójt ustalił krąg stron postępowania i zawiadomił je o nim. W konsekwencji zstępni M. S.: T.F., W. S. i U. M. podali, że ze względu na spór graniczny nie zgadzają się na żadne inwestycje na działce sąsiada. Ich ojciec P. S., mimo uzyskanego pozwolenia, nie mógł kontynuować budowy stodoły ze względu na sprzeciw sąsiadów. Także P. S. podtrzymał swój sprzeciw i wskazał na celowość wstrzymania postępowania do czasu zakończenia sporu granicznego. Podał, że z tego powodu doszło właśnie do wstrzymania mu prowadzonej budowy stodoły. Z akt sprawy wynika, że spory związane z budową stodoły przez P. S. miały miejsce w latach [...], wynika to z kopii pism kierowanych ówcześnie przez P. S. do rozmaitych instytucji i organów. W aktach znajduje się także uchwała Rady Gminy w Ż. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyjęcia Planu Rozwoju Lokalnego Gminy Ż. na lata [...]. Z dokumentu planu, stanowiącego załącznik do uchwały wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 8,31 ha. Organ I instancji ustalił, w oparciu o dokumenty wymienione w protokole z dnia [...] r., karta 87 akt administracyjnych, że powierzchnia gospodarstwa rolnego prowadzonego przez M. B. na dzień [...] r. wynosi 9,9461 ha. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] r., nr K- [...] uzgodnił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując na konieczność nawiązania całością inwestycji do istniejącej zabudowy w otoczeniu parceli oraz zastosowania wysokiej jakości materiałów wykończeniowych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 14 stycznia 2010 r. W sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna. Wokół działki wyznaczono obszar analizowany, wyznaczony trzykrotnością jej frontu. Ustalono, że działka ma bezpośredni dostęp dwustronny do dróg gminnych, frontowy z urządzonym zjazdem od ulicy [...] i gospodarczy z ul. [...]. Istniejące uzbrojenie działki jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych i leśnych. Ze względu na powierzchnię prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego, przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, w sprawie nie jest wymagane spełnienie warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, opartych na analizie stanu sąsiedniego. Niemniej jednak w analizie przedstawiono istniejące zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze analizowanym i jego parametry. Ustalono, że wszystkie działki w polu analizy są użytkowane dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] jest przedłużeniem ściany frontowej sąsiedniego budynku gospodarczego na działce nr [3] i uwzględnia wymogi przepisów odrębnych dotyczących odległości od jezdni ulicy [...]. Od strony ul. [...] linię zabudowy wyznacza ściana frontowa istniejącego budynku gospodarczego. Planowana rozbudowa po wewnętrznej stronie działki nie ma bezpośredniego związku z linią zabudowy. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy Ż. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Określono, że planowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową, obejmującą rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o powierzchnię 4,5 x 6,0 m do łącznej wielkości ok. 11x12 m, budowę budynku gospodarczego o pow. 6,5 x 6 m na sprzęt rolniczy i budowę budynku gospodarczego o wymiarach 12 x 7 m na magazynowanie płodów rolnych. Użytkowanie obiektów powinno odpowiadać ich przeznaczeniu, z wyłączeniem hodowli bydła i trzody chlewnej. W pkt 5 decyzji zastrzeżono, że mająca powstać zabudowa powinna być indywidualnie zaprojektowana w technologii tradycyjnej, całość winna tworzyć kompozycyjną całość i w sposób harmonijny nawiązywać do istniejących budynków w bezpośrednim otoczeniu parceli, pokrycie dachowe w postaci dachówki ceramicznej, gontu lub blachy dachówkowej, zastosowanie wysokiej jakości materiałów wykończeniowych (stolarki okiennej o symetrycznym podziale, tynku mineralnego w kolorze naturalnym, nie dopuszcza się licowania ścian zewnętrznymi panelami z tworzywa sztucznego) W decyzji ustalono także takie parametry zabudowy, jak linia zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, gabaryty budynków, szerokość elewacji frontowej, kąt dachu i układ połaci dachowych, kierunek kalenicy, w nawiązaniu do parametrów zabudowy na działkach sąsiednich. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i zarzuty pod adresem inwestycji. Wskazano, że spory wokół kwestii własnościowych i przebiegu granic nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez organ ochrony zabytków a jego zalecenia uwzględnione w decyzji. Ze względu na wielkość gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, przekraczającą średnią w gminie Żarnowiec, decyzja nie wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, odpowiadających zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Odwołanie od tej decyzji złożył P.S., zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: brak określenia w metrach dopuszczalnej wysokość budynków, brak prawidłowego określenia na mapie obszaru oddziaływania, brak w analizie matematycznego wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu analizowanego, brak pozostałych parametrów dla projektowanej zabudowy, brak powiadomienia stron o zebranych dokumentach przed wydaniem decyzji. Zarzucono także, że decyzją wykluczono hodowlę bydła i trzody, a nie rozstrzygnięto, co z innym inwentarzem, np. drobiem i czy może w efekcie powstać kurnik. Zaskarżoną decyzją SKO w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Wskazano, że ustalenie warunków zabudowy może zapaść w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 4 ustawy przewiduje jednak odstępstwo od tej zasady, dotyczące gospodarstw rolnych. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, jeśli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Oznacza to, że dla ustalenia warunków dla takiej zabudowy nie musi być spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, jednak muszą zostać spełnione pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Wyłączenie stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zwalnia organ z obowiązku badania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów oraz intensywności wykorzystania terenu. W sprawie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 ustawy. Z materiału zebranego wynika, że spełnione są przesłanki ustalenia warunków zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Okoliczności tej nie kwestionuje także skarżący. Natomiast sformułowany zarzut braku ustalenia w decyzji parametrów zabudowy nie jest zasadny. Po pierwsze, ze względu na przepis art. 61 ust. 4 ustawy, organ zwolniony był z obowiązku ustalenia parametrów wynikających z wyników przeprowadzonej analizy cech zabudowy na działkach sąsiednich. Po wtóre, w decyzji organ w istocie dokonał wskazania wskaźników i parametrów przyszłej zabudowy, zgodnych z wnioskiem inwestora. Okoliczność ta nie stanowi o wadliwości decyzji, wymagającej jej uchylenia. Wyjaśniono także, że decyzja dotyczy obiektów o określonym przeznaczeniu i nie rozstrzyga o możliwości prowadzenia hodowli, stąd zarzut w tym zakresie nie jest zasadny. Także ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich będzie przedmiotem troski w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast żądanie uregulowania kwestii własnościowych na etapie ustalania warunków zabudowy jest przedwczesne. Kolegium nie uznało także za zasadny zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazując, że na każdym etapie postępowania organ I instancji informował strony o dokonywanych czynnościach, zaś te korzystały z możliwości wyrażenia swego stanowiska i pisemnie zgłaszały zastrzeżenia. W skardze do sądu administracyjnego P. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił, że nadal nie została rozstrzygnięta jednoznacznie kwestia dopuszczalności prowadzenia hodowli w budynkach, a zmiana funkcji budynku z inwentarskiego na gospodarczy to tylko zabieg pozorny. Inwestor zapewne będzie prowadził w budynkach hodowlę, co jest niedopuszczalne w centrum miejscowości o zabytkowym charakterze i stwarza uciążliwości. Skarżący podtrzymał także zarzut naruszenia procedury poprzez zaniechanie przez organ powiadomienia stron o zebranym materiale. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ponownie wskazał, że był zmuszony zaprzestać budowy stodoły w wyniku interwencji sąsiadów. Aktualnie wójt winien zwrócić wnioskodawcom uwagę, że po ustaleniu granic będą mogli ubiegać się o pozwolenie na budowę. Opisał także swoje kłopoty związane z ogrodzeniem działki i zarzucił brak obiektywizmu i bezstronności w działaniach organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Z okoliczności i materiału sprawy wynika, że zasadniczym powodem zgłaszanych przez skarżącego zarzutów jest istniejący spór między sąsiadami, dotyczący przebiegu granicy oraz przekonanie skarżącego, że bezzasadnie uniemożliwiono mu w przeszłości realizację budynku stodoły. Prowadzone postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy niewątpliwie nie może jednak stanowić sposobu na zadośćuczynienie skarżącemu i usunięcie żywionego przez niego poczucia pokrzywdzenia. Sąd administracyjny powołany jest do kontrolowania, czy konkretny, podlegający zaskarżeniu akt, wydany został zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Trzeba przy tym zastrzec, że nie wszystkie, ewentualnie stwierdzone naruszenia prawa, stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeśli stwierdzi takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz takie naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli w ocenie Sądu, mimo stwierdzonych uchybień przepisom prawa, nie miały one wpływu na wydane rozstrzygnięcie, brak jest podstaw do uchylania decyzji. Należy także wyjaśnić, że zasadnie organy obu instancji informowały skarżącego, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie warunków zabudowy nie mają znaczenia zarzuty dotyczące przebiegu granicy. Zarzut ten w istocie sprowadza się do kwestionowania tytułu prawnego wnioskodawcy do części terenu objętego wnioskiem. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy kwestie tytułu do terenu objętego wnioskiem nie mają żadnego znaczenia. Ubiegający się o uzyskanie takiej decyzji w ogóle nie musi legitymować się tytułem prawnym do działki, dla której chce ustalić warunki zabudowy. Wniosek taki jest konsekwencją regulacji zawartej w art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzję taką, dotyczącą tego samego terenu, można wydać dla więcej niż jednego wnioskodawcy, decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Prawem do dysponowania nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja, inwestor musi się legitymować dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie takiego pozwolenia może prowadzić roboty, zabudowywać nieruchomość. Natomiast decyzja ustalająca warunki zabudowy istotnie nie narusza praw osób trzecich, albowiem na jej podstawie nie można jeszcze w te prawa ingerować, w szczególności decyzja taka nie stanowi podstawy do prowadzenia budowy. Decyzję ustalającą warunki zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, wydaje się jedynie w sytuacji, gdy teren, na którym jest dopiero planowana jakaś inwestycja, nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas w drodze indywidualnej decyzji organ administracji musi rozstrzygnąć, czy planowany sposób zagospodarowania działki nie narusza ładu przestrzennego, czy dany rodzaj zabudowy jest dopuszczalny w określonym miejscu. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienia art. 61 ust. 1 ustawy. W punktach od 1 do 5 przepis ten wymienia szereg warunków, które muszą być spełnione, aby decyzję można było wydać. Nie wszystkie z tych warunków wymagają jednak spełnienia w każdej sytuacji. W szczególności przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie znajduje zastosowania do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (art. 61 ust. 4 ustawy). Wówczas prowadzenie inwestycji budowlanych związanych z gospodarstwem nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani dostosowania do istniejącej zabudowy. W sprawie organy przyjęły, a strony tego nie negowały, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne. Okoliczność tę należy wobec tego uznać za bezsporną. Powierzchnia gospodarstwa przewyższa średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Natomiast zaplanowane budynki, to przebudowa domu mieszkalnego osoby prowadzącej gospodarstwo oraz budowa budynków gospodarczych dla przechowywania narzędzi rolniczych i składowania plonów. Tak scharakteryzowane obiekty prawidłowo zakwalifikowano jako zabudowę zagrodową. Zwolnienie z zastosowania w takiej sytuacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, że dla ustalenia warunków nie jest konieczne istnienie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Gdy działki takiej nie ma, nie stanowi to przeszkody do ustalenia przez organ warunków. Gdy działki takie istnieją, jak w niniejszej sprawie, parametry znajdującej się na nich zabudowy nie są punktem odniesienia dla parametrów planowanej inwestycji. Okoliczność ta oczywiście nie oznacza, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określa się parametrów inwestycji, gdy wynikają one z przepisów odrębnych. Warunki, jakie musi spełnić inwestycja, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4, to dostęp do drogi publicznej, dostateczne uzbrojenie, brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele niewolne i nieleśne, zgodność decyzji w przepisami odrębnymi. W badanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że warunki określone w art. 61 ust. 1, pkt 2-5 ustawy zostały spełnione. Przepisy szczególne w niniejszej sprawie związane są z faktem objęcia terenu inwestycji ochroną konserwatorską. W konsekwencji konieczne był uzyskanie uzgodnienia ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który w wydanym postanowieniu określił wymagane cechy zabudowy, w szczególności wskazał na konieczność dostosowania gabarytów i formy planowanych obiektów do istniejącej chronionej zabudowy, nawiązania całością do zabudowy w otoczeniu parceli nr [1] i zastosowania wysokiej klasy materiałów wykończeniowych. Warunki te w wydanej decyzji zostały spełnione, w wyniku przeprowadzonej analizy organ ustalił bowiem parametry zabudowy sąsiedniej i odpowiednio określił je dla planowanych budynków. Bezsporne jest także, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, dostateczne uzbrojenie i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z brakiem dostatecznie jednoznacznego wykluczenia funkcji inwentarskiej obiektów gospodarczych, należy uznać, że nie są one zasadne. Charakter i funkcja obiektów zostały jasno określone. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, zatem tylko dla budynków gospodarczych o funkcji składowej i magazynowej pozwolenie może być na podstawie kontrolowanej decyzji wydane. Decyzja nie rozstrzygała o dopuszczalności realizacji budynku inwentarskiego, wniosek takiego budynku, po jego modyfikacji, nie przewidywał. W decyzji ustalającej warunki organ winien podać rodzaj inwestycji planowanej do realizacji, nie ma jednak obowiązku wykluczać wszelkich innych, nie objętych wnioskiem, sposobów zagospodarowania terenu. Sąd nie stwierdził także podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji ze względu na zarzucane uchybienia przepisom procedury administracyjnej. Istotnie, brak w aktach dowodu, że strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami. Okoliczność ta jednak w żaden sposób nie wpłynęła na wynik postępowania, w skardze strona nie wykazała, że brak ten pozbawił strony możliwości zgłoszenia takich twierdzeń i dowodów, które mogły w istotny sposób zmienić wydane rozstrzygnięcie. Zarzuty i stanowisko stron było organom znane a w toku postępowania nie sformułowano istotnych dla sprawy, nowych zarzutów. Z tego względu brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania w żaden sposób nie może uzasadniać uchylenia wydanych decyzji. Mając na względzie podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.