II SA/Gl 605/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Starosta C., po rozpatrzeniu wniosku T. H., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako pgr A, pgr B, pgr C, pgr D, pgr E, pgr F, oraz pgr G. W uzasadnieniu tej decyzji po przedstawieniu długotrwałego postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ( wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony został [...] r.), stwierdził, że na podstawie art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, należy zastosować nowe przepisy. Według tych przepisów, art. 136 – 142, nie można uznać, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna. Nieruchomość ta bowiem wywłaszczona została na cele eksploatacji [...] i cel ten był realizowany przez "A" w W. do roku [...]. Wydobycie [...] spowodowało zasadnicze zmiany w konfiguracji terenu. Zdaniem starosty w świetle tych przepisów oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego bez względu na wynik prowadzonych w sprawie odrębnych postępowań, nie ma podstaw do zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela wnioskowanej nieruchomości, bowiem cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Decyzja ta została utrzymana w mocy, decyzją Wojewody z dnia [...] r., który wyjaśnił, że Starosta prawidłowo zinterpretował zarówno zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i obowiązujące przepisy, potwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wniesiona przez T. H. skarga na powyższą decyzję Wojewody [...], wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r. została oddalona. Sąd uznał, że decyzje organów administracji wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem. Wnioskiem z dnia 11 marca 2004 r. T. H. zwrócił się o uchylenie i zmianę w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymienionej powyżej decyzji Starosty z dnia [...] r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku podkreślił, że rozpatrujące sprawę organy nie wzięły pod uwagę faktu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na niektórych działkach. Nadto dodał, że Starosta powołując się na art. 299 ( powinno być 229 ) ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie sprawdził, że umowy sprzedaży sporządzone zostały z naruszeniem prawa. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z dnia [...] r. Starosta C., przywołując w podstawie prawnej art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił zmiany decyzji Starosty C. z dnia [...] r. orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako pgr A, B, H, C, D, E, F i G. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek o zmianę decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślając, że wnioskowana do zmiany decyzja utrzymana została przez organ odwoławczy, a skarga do sądu – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została oddalona, podobnie jak wniosek o wznowienie postępowania sądowego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stwierdził, że art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego daje podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej w przypadku, gdy żadna ze stron postępowania nie nabyła z niej prawa. Ostateczna decyzja orzekająca o odmowie zwrotu opisanej powyżej nieruchomości jest równoznaczna z nabyciem praw przez strony postępowania, gdyż każde rozstrzygniecie sprawy indywidualnej kształtuje sytuację prawną strony. Zmiana decyzji na korzyść wnioskodawcy nie może nastąpić w sposób dowolny. W odwołaniu od tej decyzji T. H. wniósł o zmianę kwestionowanej decyzji Starosty C.. Podkreślił, że odmawiając zmiany wnioskowanej decyzji Starosta nie uwzględnił słusznego interesu strony, polegającego na odzyskaniu części wywłaszczonej nieruchomości, która zgodnie z art. 137 ust. 2 obowiązującej ustawy nie została użyta zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem podlega zwrotowi w trybie art. 136 ustawy. Dodał także, że Starosta naruszył art. 34 obowiązującej ustawy, tj. prawo pierwszeństwa w nabyciu wywłaszczonej nieruchomości. Na uzasadnienie swoich twierdzeń przywołał orzeczenie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją opartą na art. 154, art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przywołując art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśnił, że postępowanie w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. Ocena czy zachodzi słuszny interes strony lub interes społeczny należy do organu administracyjnego, a zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej, ma znaczenie tylko dla oceny przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W rozpatrywanej sprawie decyzja Starosty z dnia [...] r., której zmiany domaga się wnioskujący, utrzymana została w mocy przez Wojewodę [...], a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku oddalenia skargi, wyrokiem z dnia 27 lutego 2002 r. Nie nastąpiły zmiany okoliczności faktycznych, które miałyby znaczenie dla występowania przesłanek potwierdzających słuszny interes strony. Wojewoda dodał, że nie można podzielić zarzutu skarżącego, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił słusznego interesu strony, gdyż wspomniany już wyrok Sądu potwierdził zasadność wydanej w sprawie decyzji. Wyrok ten na zasadzie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże i sąd i strony. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. H. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty C., zarzucając iż, zostały one wydane z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, z powodu nie uwzględnienia słusznego interesu strony. W uzasadnieniu podniósł, że rozpatrujące sprawę organy administracyjne nie dopatrzyły się istnienia słusznego interesu strony, podczas, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na działce oznaczonej jako pgr B, zaś działki pgr A, H do G zostały zwrócone Naczelnikowi Gminy jako grunty rolne i leśne. Nadto podniósł, że orzekające organy wydając decyzje odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zauważyły w aktach sprawy decyzji potwierdzającej zbędność tych nieruchomości, a tym samym nieruchomości te powinny podlegać zwrotowi. Dlatego też jego zdaniem, decyzja Starosty z dnia [...] r. nie uwzględniając przedstawionej decyzji o zbędności, narusza słuszny interes strony. Nadto podkreślił, że organ powołując się na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i Sąd, który je wydał, ale także inne sądy i organy, nie uwzględnił faktu, że w sprawie wydane zostały także inne wyroki, które powinny być traktowane w podobny sposób. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Należy wyraźnie stwierdzić, iż w sprawie wydana została już decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonych decyzją z dnia [...] r. nieruchomości należących do T. H.. Jest to decyzja Starosty C. z dnia [...] r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] ( decyzja z dnia [...] r.), a skarga złożona na nią została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r. Dodatkowo wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego T. H. o wznowienie postępowania sądowego w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie T. H. zwrócił się z wnioskiem o zmianę wymienionej powyżej decyzji Starosty C. w trybie 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że decyzje ostateczne, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, mogą być w każdym czasie uchylone lub zmienione przez organ administracji publicznej, który je wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa, tylko wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie. Tak wiec dla wzruszenia decyzji w tym trybie wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek, a mianowicie : 1/ musi to być decyzja ostateczna, 2/ decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, oraz 3/ za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Analiza wymienionego przepisu oraz wnioskowanej do zmiany w tym trybie decyzji, musi doprowadzić do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wskazane powyżej przesłanki. Decyzja Starosty C. z dnia [...] r. odmawiająca zwrotu nieruchomości na rzecz T. H., wprawdzie nie stwarza praw nabytych po stronie skarżącego, ale w wyniku jej wydania prawa takie powstały po stronie innych podmiotów postępowania, które uzyskały wywłaszczone nieruchomości w wieczyste użytkowanie, w zarząd czy też nabyły ich własność. Ustalenia te muszą prowadzić do stwierdzenia, że wskazany przez skarżącego tryb nie może być zastosowany w tym konkretnym przypadku. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona w każdym czasie na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże dla zmiany decyzji w tym trybie niezbędne jest spełnienie łącznie czterech przesłanek, a mianowicie oprócz wskazanych już powyżej, dodatkową przesłankę zastosowania tego przepisu stanowi zgoda wszystkich stron postępowania i to zgoda wyraźnie oświadczona a nie dorozumiana. Wobec sprzeczności interesów, zgody takiej skarżący nie posiada. Dlatego też wzruszenie ( zmiana lub uchylenie ) ostatecznej decyzji Starosty C. nie jest możliwa. Na marginesie należy wskazać ponadto na inny aspekt sprawy. Otóż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż zwrot nieruchomości może nastąpić tylko wówczas, gdy Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością. Kiedy wskazane podmioty nie dysponują nieruchomością nie może dojść do jej zwrotu podmiotowi zgłaszającemu takie roszczenia. Tymczasem przedmiotowe działki, jak wynika z akt administracyjnych, zostały przekazane w zarząd "B" w W., a w dalszym postępowaniu rozdysponowane także innym podmiotom, także w drodze umów cywilnych. Chociaż stan ten nie znalazł odzwierciedlenia w księgach wieczystych, a zatem nie można bezpośrednio przywołać art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed datą wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, jednakże okoliczności tej nie sposób pominąć przy ocenie całokształtu okoliczności sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się naruszenia prawa, stwierdził, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.