II SA/Gl 609/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie likwidacji wysypiska śmieci oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku, nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] roku, nr [...], w sprawie likwidacji wysypiska śmieci w S. jako niezgodnej z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w pierwszej kolejności wskazano, że przedmiotowa uchwała została uchwalona przez Radę Gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm), zgodnie którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, jak również w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do zadań własnych gminy należą sprawy wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Tymczasem – jak podniósł Wojewoda – przepis art. 54 ustawy o odpadach jasno reguluje, że jedynie wojewoda bądź starosta są organami właściwymi do zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, w zależności od tego jakich przedsięwzięć, zdarzeń i terenów dotyczy sprawa, na wniosek zarządzającego składowiskiem lub w związku z zarządzeniem pokontrolnym wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Wobec powyższego Wojewoda zarzucił, iż Rada Gminy podejmując kwestionowaną uchwałę naruszyła obowiązujące przepisy prawa; organ jednostki samorządu terytorialnego nie posiada bowiem kompetencji do podejmowania czynności dotyczących zamknięcia składowiska odpadów. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa i prostą konsekwencją takiego unormowania jest stwierdzenie, że organy, o których mowa, mogą działać tylko tam i tylko o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina K., w oparciu o zarzuty naruszenia przepisów art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania. Wniesienie skargi poprzedzała uchwała z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego. Skarżąca Gmina podniosła, że przepis art. 18 ust. 1, a zwłaszcza art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w pełni uprawniały ją do podjęcia uchwały objętej zaskarżonym aktem nadzoru. W ocenie strony skarżącej, zadania własne gminy obejmują między innymi sprawy wysypisk, unieszkodliwiania odpadów komunalnych, utrzymywania czystości i porządku. Nadto, jak podniesiono w skardze, podejmując kwestionowaną uchwałę, Rada Gminy w K. kierowała się przede wszystkim dobrem mieszkańców S., którzy wielokrotnie zwracali się o likwidację uciążliwego wysypiska śmieci. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ nadzorczy wskazał, iż wprawdzie przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, gdzie w szczególności zadania te obejmują sprawy wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, niemniej jednak przepis ten stanowi normę ogólną, przykładowo wyznaczającą kierunki działania gminy; nie może stanowić samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał w przedmiocie likwidacji wysypiska śmieci. Materia ta bowiem została uregulowana szczegółowo w ustawie o odpadach, a w szczególności w przepisie art. 54 tej ustawy, stanowiącego w tym zakresie lex specialis względem ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie przed Sądem w dniu 29 października 2007 roku pełnomocnik skarżącej Gminy, podtrzymując wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazał, że w istocie objęta aktem nadzoru uchwała miała charakter intencyjny, zobowiązujący Wójta Gminy do podjęcia czynności związanych z zamknięciem wysypiska śmieci, co było dla wszystkich oczywiste, a umknęło na etapie postępowania przed organem nadzoru. Zatem Rada Gminy władna była podjąć taką uchwałę. W odpowiedzi pełnomocnik Wojewody stwierdził, że kategoryczne brzmienie uchwały oraz treść udzielonych w toku postępowania nadzorczego wyjaśnień jednoznacznie wskazuje, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] roku nie miała charakteru intencyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) wynika, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Według przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jedynie w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa powodujących nieważność uchwały organu gminy zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podjęcia, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej Gminy, iż uchwałę Rady Gminy z dnia [...] roku należy traktować jako uchwałę intencyjną zobowiązującą jedynie Wójta do podjęcia czynności zmierzających do wydania przez właściwy organ aktu prowadzącego do zamknięcia wysypiska śmieci. Przeciwko takiemu potraktowaniu uchwały świadczy nie tylko nazwa tej uchwały: "w sprawie likwidacji wysypiska śmieci w S.", ale również i to przede wszystkim treść tej uchwały, zawierającej jednoznaczne stwierdzenia. W uchwale brak jest sformułowań upoważniających Wójta Gminy do rozpoczęcia działań w trybie i na zasadach określonych w art. 54 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251) zwanej dalej ustawą, przeciwnie, zawarto w niej stanowcze stwierdzenia o "przeprowadzeniu likwidacji wysypiska" oraz zobowiązaniu Wójta do wykonania tej uchwały. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że o rzeczywistych intencjach Rady Gminy podejmując uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym przemawia stanowisko Przewodniczącego Rady Gminy w K. wyrażone w piśmie z dnia [...] roku skierowanym do Wojewody, w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, a także uzasadnienie skargi do sądu administracyjnego. Kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należało więc dokonać traktując uchwałę objętą aktem nadzoru jako wydany w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów (likwidacji wysypiska śmieci). Z treści przepisu art. 54 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, jednoznacznie wynika, iż zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymagało zgody właściwego organu, tzn. zgodę taką władny był wydać, na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów, w drodze decyzji: 1) wojewoda – dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska; 2) starosta – dla pozostałych przedsięwzięć po przeprowadzeniu kontroli składowiska odpadów przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Przeprowadzenie kontroli składowiska, o której mowa powyżej, nie było wymagane jedynie wówczas, jeżeli potrzeba taka wynikała z zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 54 ust. 2 ustawy). Dalsze przepisy art. 54 ustawy określały z kolei wymogi dotyczące samego wniosku o zgodę na zamknięcie składowiska (ust. 3), decyzji wyrażającej zgodę (ust. 4) i uchylania zabezpieczenia roszczeń (ust. 5). Wynikało z tego niezbicie, że procedura zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, w tym zwłaszcza wskazanie organu władnego podjąć taką decyzję uregulowana była w sposób jednoznaczny w ustawie o odpadach. Organem takim był starosta bądź wojewoda w zależności od rodzaju przedsięwzięcia. W świetle takiego uregulowania, brak było kompetencji po stronie skarżącej Gminy do podjęcia uchwały omawianej treści. Powoływany zaś przez stronę skarżącą przepis art. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oceny tej w żaden sposób nie mógł zmienić. Istotnie jest tak, jak podnosi skarżąca, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, co wynika wprost z unormowania zawartego w tym przepisie, a zadania te obejmują w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, niemniej jednak zgodnie z zasadą domniemania kompetencji, zadania publiczne o znaczeniu lokalnym należą do gminy tylko wówczas, kiedy ich wykonywanie nie jest zastrzeżone dla innych podmiotów. Regułę tę potwierdza zresztą powoływany przez skarżącą przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Z powyższego jasno wynika, iż z zakresu kompetencji rady gminy należy wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę. Taką ustawą w rozpoznawanej sprawy jest niewątpliwie ustawa o odpadach, a przepis art. 54 tejże ustawy wyłączył w omawianym zakresie domniemanie kompetencji po stronie gminy do ostatecznego załatwienia sprawy zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Uprawnienie takie bowiem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości zostało zastrzeżone dla wojewody bądź starosty. Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, iż decyzja o zamknięciu składowiska odpadów bądź jego wydzielonej części ma cechy aktu indywidualnego, nie zaś przepisu prawnego powszechnie obowiązującego o charakterze generalnym. Konkludując, w sprawie należało podzielić argumentację Wojewody zawartą w odpowiedzi na skargę, iż treść art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza normę o charakterze generalnym, która konkretyzuje się odpowiednich przepisach ustawowych. Jedynie tytułem przykładu można wskazać, iż podobnie przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim zalicza do zadań własnych gminy sprawy utrzymania czystości i porządku, odsyła do materialnoprawnej regulacji ustawowej zawartej w ustawie z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na zakończenie podnieść należy, iż skoro Konstytucja w hierarchii aktów prawnych w Rzeczypospolitej Polskiej zajmuje najwyższe miejsce, a normy prawne w niej zawarte mają najwyższą moc prawną, przeto przepis art. 7 Konstytucji powinien być bezwzględnie respektowany przez wszystkie organy władzy publicznej w państwie. Zawiera on normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu, nakazując tym samym, by wszelkie podejmowane działania oparte były na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było po stronie skarżącej gminy kompetencji do wydania przez Radę Gminy aktu objętego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Uchybienie to w świetle tego, co zostało powiedziane na wstępie, stanowiło istotne naruszenie prawa, czyniąc podjętą uchwałę dotkniętą wadą nieważności. Z przytoczonych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)