II SA/Gl 609/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G. (dalej KM PSP w G.) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G.: 1) zapewnienie terminie do [...] r., przejezdności drogi pożarowej usytuowanej wzdłuż dłuższego boku budynku mieszkalnego przy ul. [...], 2) spowodowanie w terminie do [...] r., by droga ta od strony klatek schodowych przedmiotowego budynku zapewniała przejazd bez cofania lub została zakończona placem manewrowym o wymiarach [...] m x [...] m , 3) oznakowanie w terminie do [...] r. miejsca lokalizacji przeciwpożarowych wyłączników prądu dla poszczególnych segmentów obiektu (klatek schodowych). W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazany został art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm. dalej ustawa o PSP), § 4 ust. 2 pkt 4 lit d i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, obiektów budowlanych i terenów ( Dz. U. Nr 80. poz. 563) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz. U. Nr 124, poz. 1030). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) osoba fizyczna lub prawna korzystająca z budynku, obiektu lub terenu zobowiązana jest zabezpieczyć użytkowany budynek, obiekt lub teren przed zagrożeniem pożarowym. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 tej ustawy właściciel lub zarządca budynku mieszkalnego oraz przyległego terenu zapewniając ich ochronę przeciwpożarową zobowiązany jest przygotować budynek lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze wykazały natomiast, że średniowysoki budynek mieszkalny przy ul. [...], będący budynkiem zakwalifikowanym do kategorii ZL IV, nie ma poprowadzonej drogi pożarowej umożliwiającej dojazd pojazdów straży pożarnej, która spełniałaby wymogi wynikające z rozdziału 6 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Organ wskazał ponadto na § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, zgodnie z którym, jeżeli z uwagi na lokalne uwarunkowania nie jest możliwe spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu jest dopuszczalne stosowanie, na wniosek właściciela obiektu, rozwiązań zamiennych, które wymagają jednak uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Komendantem Państwowej Straży Pożarnej w K. ( dalej ŚWK PSP). Odwołanie od tej decyzji wniosła S.M. "A" kwestionując głównie nakaz zamieszczony w punkcie 2 sentencji decyzji KM PSP w G. oraz domagając się "wstrzymania wykonania nakazanej decyzji w tym zakresie". Uzasadniając to żądanie Spółdzielnia podała, że znajdujące się w jej użytkowaniu wieczystym grunty pozwalają jedynie na wytyczenie drogi dojazdowej do budynku lecz nie pozwalają na wybudowanie placu manewrowego dla pojazdów straży pożarnej. Szerokość j drogi jest ograniczona skarpą oraz terenami stanowiącym własność Gminy G. Ta ostatnia zaś nie wyraża zgody na przekazanie Spółdzielni przyległych terenów. Starania o pozyskanie działki nr "1" Spółdzielnia czyni już od [...] roku, a na ostatnie pismo z [...] r. nie otrzymała dotychczas żadnej odpowiedzi. Decyzją z dnia [...] r. ŚWK PSP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skontrolowany przez przedstawicieli Komendy Miejskiej PSP w G. budynek przy ul. [...] posiada 9 kondygnacji nadziemnych, a zatem zalicza się do budynków średniowysokich. Tym samym zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych powinna być do niego doprowadzona właściwa droga dla pojazdów straży pożarnej. Warunków tych nie spełnia istniejący dojazd do budynku, bowiem istniejący układ drogowy nie zapewnia odpowiedniej możliwości przejazdu i manewrowania pojazdami jednostek ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się do argumentacji odwołania ŚWK PSP stwierdził, że właściciel budynku jest odpowiedzialny za przygotowanie obiektu do prowadzenia akcji ratowniczej. Podkreślił, że droga dojazdowa do budynku powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej [...] m x [...] m lub w inny sposób umożliwiać dojazd do obiektu i powrót pojazdów straży pożarnej bez konieczności cofania. Nałożony obowiązek wbrew twierdzeniom Spółdzielni jest także wykonalny bowiem istnieje możliwość zastosowania na podstawie § 12 ust. 9 rozporządzenia innego rozwiązania umożliwiającego zawracenie pojazdom pożarniczym z zastrzeżeniem przepisu ust. 10, o czym strona została poinformowana przez organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie możliwe jest wykonanie utwardzonego odcinka drogi pożarowej w kształcie litery "T" w pobliżu wejścia do segmentu nr [...]. Warunkiem realizacji takiej koncepcji jest jednak bezwzględna konieczność zapewnienia przejezdności całej drogi wzdłuż dłuższego boku budynku, poprzez wyeliminowanie możliwości parkowania tam pojazdów samochodowych. Mając to na uwadze organ nie zgodził się także na wstrzymanie wykonania nałożonego obowiązku, wskazując na konieczność podjęcia skutecznych działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W skardze SM "A" w G. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Gminy G. do udostępnienia części działki nr "1" na wykonanie placu manewrowego dla uprzywilejowanych pojazdów wielkogabarytowych. W uzasadnieniu skarżąca podała, że budynek przy ul. [...] powstał w latach [...] według ówczesnych wymogów prawa. Tym samym w jej ocenie zaskarżona decyzja narusza zasady praworządności przez stosowanie obecnie wprowadzonych przepisów "do stanu prawnego obowiązującego w latach budowy osiedla". Warunki terenowo-prawne budynku, którego dotyczy decyzja uniemożliwiają Spółdzielni możliwość zrealizowania zaleceń PSP, bowiem na terenach znajdujących się w jej użytkowaniu wieczystym nie da się zapewnić ani realizacji placu manewrowego, ani wykonania zastępczej formy zapewniającej niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej. Możliwość taką może zapewnić – zdaniem skarżącej - jedynie pozytywne stanowisko Gminy G., która jest właścicielem sąsiedniej działki nr "1". Gmina odmawia jednak bezprzetargowego przekazania tego terenu. Zdaniem skarżącej adresatem nałożonego obowiązku winna być zatem Gmina G., która powinna zostać zobowiązana do wydzielenia terenu umożliwiającego jego zagospodarowanie przez Spółdzielnię zgodnie z wytycznymi PSP. W odpowiedzi na skargę ŚWK PSP wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych mają zastosowanie także do budynków oddanych do użytkowania przed jego wejściem w życie. Przepisy przeciwpożarowe mają bowiem w polskim prawodawstwie znaczenie priorytetowe, gdyż służą one zapewnieniu poprawy bezpieczeństwa ludzi mieszkających w budynkach. Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt istotnej niezgodności warunków dojazdu pożarowego do przedmiotowego budynku mieszkalnego także z przepisami obowiązującymi w okresie jego projektowania. ŚWK PSP nie znalazł także podstaw do zobowiązania Gminy G. do wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Właścicielem kontrolowanego budynku jest bowiem SM [...] w G. i to ona jest zobowiązana do zapewnienia wymaganych warunków bezpieczeństwa pożarowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja w ocenie składu orzekającego jest bowiem zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Z uregulowań art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w G., którego administratorem pozostaje strona skarżąca, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Budynek ten składa się z 9 kondygnacji nadziemnych. Sposób użytkowania tegoż budynku przesądza o jego zaklasyfikowaniu do kategorii ZL IV na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Natomiast wysokość oraz ilość kondygnacji nadziemnych w przedmiotowym budynku nakazuje zaliczyć go do kategorii budynków średniowysokich (§ 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Nałożenie zatem na stronę skarżącą obowiązków dotyczących urządzenia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej umożliwiającej dojazd do tego obiektu o każdej porze roku miało podstawę w przepisie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Podstawę materialno-prawną decyzji organów obu instancji stanowiły obok wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przede wszystkim przepisy ustawy o PSP i ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Do oceny prawidłowości przyjętej w sprawie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia fakt, że ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, stanowiąca podstawę do wydania powołanych rozporządzeń z dnia 24 lipca 2009 r. oraz z dnia 21 kwietnia 2006 r., nie zawiera praktycznie przepisów przejściowych regulujących sytuację prawną budynków wzniesionych przed wejściem aktu prawnego w życie. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, jak to miało miejsce w przypadku tejże ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Zatem brak przepisów przejściowych obligował organy ochrony przeciwpożarowej do zastosowania aktualnie obowiązujących norm prawnych, a nie do przepisów obowiązujących w chwili wzniesienia przedmiotowego budynku (vide; m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07, [w:] LEX nr 522618). W orzecznictwie mówi się w takiej sytuacji o retrospektywnym działaniu prawa, które wiąże się z zasadą bezpośredniego stosowania nowego prawa. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze ciągłym, "otwartym". Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku) powstałe pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Natomiast o retroaktywnym działaniu prawa, które prawdopodobnie miała na myśli strona skarżąca, mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. (vide: uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, [w:] ONSAiWSA nr 2006/3/71). Podobne stanowisko zajął w tej sprawie Trybunału Konstytucyjnego, że naruszenie zasady nieretroaktywności ma miejsce wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (vide: uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, [w:] OTK-A nr 2006/ 9/ 124). Tym samym pozbawiony podstaw prawnych był podniesiony przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową zarzut naruszenia zasady praworządności poprzez zastosowanie aktualnie obowiązujących w stosunku do budynku wielomieszkaniowego, który został zrealizowany w latach [...] według ówczesnych wymogów prawa. Wynikający z zarzutu skargi problem wiąże się zatem z kwestią istnienia prawnych podstaw dostosowywania budynku do wymogów ochrony przeciw pożarowej, wprowadzonych już po jego wybudowaniu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Zasada nie działania prawa wstecz nie ma zresztą charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 r., sygn. akt K 27/01,[w:] OTK 2001/7/209). W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Tak też należy rozumieć stanowisko ŚWK PSP. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. z postępów w nauce (nowe skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej) czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia) ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 865/09, [w:] LEX nr 551825). W ocenie Sądu nałożony przez Komendanta Miejskiego PSP w G. obowiązek był także wbrew twierdzeniom strony skarżącej wykonalny. Zgodzić się należy z pełnomocnikami reprezentującymi na rozprawie Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w G., że pozyskanie należącej do Gminy G. części sąsiadującej z budynkiem działki nr "1" uprościłoby niewątpliwie możliwość realizacji nałożonego obowiązku. Wykorzystanie jednak sąsiedniej działki stanowiącej własność Gminy wcale nie stanowiło, jak zdaje się sugerować Spółdzielnia Mieszkaniowa, jedynego sposobu wykonania odpowiadającej przepisom drogi pożarowej. Rację należy bowiem przyznać organowi odwoławczemu, że wykonanie nałożonego obowiązku może nastąpić z uwzględnieniem zapisów § 12 ust. 10 rozporządzenia. Zdaniem Sądu także skarpa ze schodami zapewniającymi dostęp do budynku nie stanowiła przeszkody w realizacji tego rozwiązania, bowiem można ją zniwelować i jednocześnie zapewnić dostęp do budynku przez wykonaną drogę pożarową. Wskazać wreszcie trzeba, że w sprawie istniała możliwość zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Warunkiem niezbędnym do zastosowania tego rozwiązania było jednak przedłożenie przez Spółdzielnię projektu rozwiązania zamiennego zapewniającego niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej oraz jego uzgodnienie ze ŚWK PSP. Z oczywistych też względów podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko organu odwoławczego zajęte w odpowiedzi na skargę, że kontrolowana decyzja nie mogła zostać skierowana do Gminy G. Wydana w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP decyzja może zostać bowiem skierowana do podmiotów wskazanych w art. 3 ustawa o ochronie przeciwpożarowej. W szczególności treść ust. 2 tego artykułu przesądza, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu. Na marginesie wskazać też przyjdzie, że prowadzone od [...] r. negocjacje Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G. z Gminą G., w tym ostatnie pismo z [...] r., nie dotyczyły tylko budowy placu manewrowego i drogi pożarowej, ale przede wszystkim udostępnienia działki nr "1" w celu realizacji na niej miejsc postojowych dla samochodów mieszkańców budynku przy ul [...]. Dostrzec też trzeba, że realizacja tego ostatnio wskazanego celu koliduje z przeznaczeniem tej działki w planie miejscowym. Wprawdzie w skardze oraz w odwołaniu od decyzji I instancji nie zostały sformułowane zastrzeżenia do dwóch pozostałych obowiązków nałożonych na Spółdzielnię decyzją organu I instancji, tym niemniej Sąd z urzędu zbadał także ich zgodność z prawem. W tej kwestii stwierdzić zaś należy, że wskazane w sentencji decyzji KM PSP w G. przepisy § 4 ust. 2 pkt 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, obiektów budowlanych i terenów oraz przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP dawały podstawę prawną do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku utrzymania przejezdności drogi pożarowej zlokalizowanej wzdłuż dłuższego boku kontrolowanego budynku oraz oznakowania miejsc usytuowania przeciwpożarowych wyłączników prądu. W tym stanie rzeczy skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.