II SA/Gl 609/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant referent - stażysta Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego oddala skargę. "C" Sp. z o.o. z siedzibą w C., mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. o ustalenie kierunku rekultywacji dal terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "Ligota 2" na terenie obszaru górniczego "E" obejmującego działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] k.m. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania i wystąpił do Wójta Gminy L. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R. o wydanie opinii na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po przeprowadzeniu postępowaniu i zgromadzeniu niezbędnych materiałów dowodowych (w tym wymienionych opinii) decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143, poz. 963 ze zm.) oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte podaniem spółki "C" Sp. z o.o. w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "D" na terenie obszaru górniczego "E" (na wymienionych działkach). W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w trakcie postępowania dowodowego ustalono, iż wnioskowane grunty objęte zostały decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn. "Zbiornik przeciwpowodziowy R. na rzece O. w województwie [...] (polder)". Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z kolei art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z uwagi na treść przywołanego powyżej art. 29 cytowanej ustawy postępowanie w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji dla wnioskowanych gruntów stało się bezprzedmiotowe, stąd orzeczono jak w sentencji. Odwołanie do powyższej decyzji złożył "A" w G., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Starosty [...], jako sprzecznej z prawem. Odwołując się do art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Art. 22 tej ustawy stanowi zaś, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Stanowisko Starosty [...], odwołujące się do art. 29 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest, w ocenie odwołującego, co najmniej wątpliwe. Uwzględniając, iż jest to przepis szczególny, dokonując jego wykładni należy mieć na uwadze, że kwestia stosowania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinna być interpretowana jako wyjątek od reguły, a więc nie w sposób rozszerzający. Wskazano, że powołana ustawa dotyczy szczególnych inwestycji, nie może zaś dotyczyć inwestycji związanych z eksploatacją złóż kruszywa naturalnego. Podkreślono, że przepisy ustawy odnoszą się do określonej grupy inwestorów, a Spółka "C" nie jest takim podmiotem. Podkreślono też, że wyłączenie zawarte w przywołanym art. 29 ustawy nie może dotyczyć wszystkich nieruchomości wymienionych w treści decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 5 tej ustawy decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji przedmiotowej zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (art. 9pkt 5a) oraz nieruchomości lub ich części będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania (art. 9pkt 5b ustawy). W ocenie Zarządu Gospodarki Wodnej teren budowy, to przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy, a stanowią go wyłącznie nieruchomości opisane jako tereny niezbędne do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej. Natomiast tereny, których dotyczy wniosek Spółki "C" stanowią nieruchomości, wskazane decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r., jako niezbędne do funkcjonowania inwestycji, na których inwestor nie planuje zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym robót budowlanych. Dlatego też w ocenie odwołującego się Zarządu przedstawiona przez organ interpretacja art. 29 ustawy nie jest prawidłowa. Reasumując, w ocenie "A" w G., w przedmiotowej sprawie ustalenie decyzji Wojewody [...] nr [...] nie wyłącza obowiązków innych podmiotów wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Przeprowadziło analizę przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przywołując art. 3, art. 4 pkt 18, art. 20 i art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wskazując na opisane tam obowiązki związane z rekultywacją gruntów rolnych i leśnych. Następnie odwołując się do treści art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazało na możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wskazując na treść art. 29 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych organ odwoławczy podniósł, że jest to przepis szczególny w stosunku do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wyłącza stosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Oznacza to, że grunty rolne i leśne nie podlegają procedurze wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - jeżeli stanowią nieruchomości przewidziane pod realizację inwestycji obejmujących budowle przeciwpowodziowe, ani też nie znajdują do nich zastosowania przepisy o rekultywacji gruntów rolnych i leśnych. Za nieuprawniony należy uznać pogląd, iż o stosowaniu art. 29 wymienionej ustawy miałby przesądzić charakter realizowanej na tych gruntach inwestycji przeciwpowodziowej. Jeżeli w odniesieniu do danego gruntu rolnego lub leśnego, wydana została ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej, to na podstawie art. 29 ust. 1 tej ustawy do gruntu takiego nie mają zastosowania przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, a jego interpretacja jest jednoznaczna. Wolą ustawodawcy było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które pozwoliłyby na uproszczenie oraz przyspieszenie prac związanych z przygotowywaniem do realizacji inwestycji w zakresie budowali przeciwpowodziowych, w związku z rosnącym zagrożeniem powodziowym. Wniosek strony dotyczył ustalenia kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "D" na terenie obszaru górniczego "E" (na terenie wymienionych działek). Nieruchomości te objęte zostały pozwoleniem na realizację inwestycji przeciwpowodziowej w postaci polderu. Z tego też powodu z mocy prawa wyjęte zostały spod działania regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stąd zasadne stało się umorzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, bowiem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Po przedstawieniu teoretycznych aspektów regulacji dotyczącej umorzenia postępowania organ odwoławczy uznał, że Starosta Powiatu [...] - przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uchybił żadnej z obowiązujących norm prawnych, a zatem nie może być mowy o wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Odnosząc się do treści odwołania "A", Kolegium zauważyło, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia. Kolegium nie podziela bowiem stanowiska oraz interpretacji prawnej zaprezentowanej przez stronę odwołującą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" w G. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2013, poz. 1205 ze zm.) w związku z błędną interpretacją art. 29 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143, poz. 963 ze zm.) poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "D" na terenie obszaru górniczego "E" jest bezprzedmiotowe z uwagi na treść powołanego wyżej art. 29 ust. 1 ustawy. Uzasadniając skargę powtórzono, co do zasady, argumentację przedstawioną w odwołaniu, wskazując na błędną interpretację art. 29 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. W ocenie strony skarżącej tereny objęte obowiązkiem rekultywacji w niniejszej sprawie nie są terenami, których dotyczy wyłączenie zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, a zatem do tych gruntów powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całej rozciągłości swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] nie naruszają obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia wydane zostały w związku z wnioskiem "C" Spółka z o.o. z siedzibą w C. o ustalenie kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "D" na terenie obszaru górniczego "E" obejmującego działki nr [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] k.m. Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U z 2015 r., poz. 909) osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów obowiązana jest do ich rekultywacji na własny koszt. Jednak w trakcie prowadzonego przez Starostę [...] postępowania ujawniono, że wymienione powyżej grunty, wnioskowane przez Spółkę "C" do rekultywacji, objęte zostały decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn. "Zbiornik przeciwpowodziowy R. na rzece O. w województwie [...] (polder)". Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 966), która była podstawą wymienionej powyżej decyzji Wojewody [...], do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie podlega sporowi w niniejszej sprawie, że wymienione we wniosku Spółki "C" nieruchomości objęte zostały wymienioną powyżej decyzją. Stwierdzenie art. 29 ust. 1 jest proste i jednoznaczne. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie można z treści tego przepisu wnioskować, iż wyłącznie, o którym w nim mowa dotyczy tylko terenów, na których ma być realizowana inwestycja przeciwpowodziowa. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 5 tej ustawy decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości ppkt a/ - nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego oraz ppkt b/ - nieruchomości lub ich części będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania. Niezależnie od powyższego rozróżnienia zarówno nieruchomości wymienione w ppkt. a/ jak i w ppkt. b/ powołanego przepisu objęte są decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej. Jak wskazała strona skarżąca, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy pod pojęciem budowli przeciwpowodziowych rozumie się kanały ulgi, poldery przeciwpowodziowe, stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską - wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Nie jest kwestionowane, że przedmiotowy teren poeksploatacyjny stanowić będzie polder przeciwpowodziowy (teren zalewowy), zatem stanowić będzie jak najbardziej budowlę przeciwpowodziową, która wprawdzie nie będzie wymagała prowadzenia na tym terenie prac inwestycyjnych, to jednak nie zmienia to ogólnego faktu takiego właśnie przeznaczenia tych terenów oraz objęcia ich wymienioną powyżej decyzją Wojewody [...]. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zasadnie orzekające w sprawie organy - tak Starostwa [...], jaki i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uznały iż postępowanie w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "D" na terenie obszaru górniczego "E" jest bezprzedmiotowe z uwagi na treść powołanego wyżej art. 29 ust. 1 ustawy. Co do zasady przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidulane z zakresu prawa administracyjnego. Jeżeli zatem nie istnieje wyraźne umocowanie takiej sprawy w obowiązującym systemie prawa przepisie prawa, to postępowanie takie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.