II SA/Gl 610/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej za nieruchomość rolną przejętą na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] r., nr [...] przejęta została na własność Skarbu Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi nieruchomość położona w S. o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami, wpisana do Ksiąg Wieczystych na rzecz J. G.. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 1 pkt 4, art. 3 i 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321). W uzasadnieniu podano, że nieruchomość ta nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt c dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na powierzchnię, została jednak rozdysponowana przed 1 sierpnia 1945 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż właścicielom przysługuje przewidziane w art. 2 ust. 1 dekretu powołanego w podstawie prawnej uprawnienie, do uzyskania tytułem ekwiwalentu nieruchomości zamiennej o równej wartości. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...]. Kopie pism znajdujących się w aktach dokumentują bezskuteczne starania J. G. o odzyskanie przejętej nieruchomości. Bezsporne jest też, że poprzedni właściciele nie ubiegali się o przyznanie nieruchomości zamiennej. Starania o zwrot były kontynuowane przez spadkobierców J. G. po roku [...] i zakończyły się bezskutecznie, umorzeniem postępowania decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 31 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1943/97. W uzasadnieniu wskazano, że objęta postępowaniem nieruchomość została przejęta na podstawie dekretu z dnia 28 listopada 1945 r., który nie był ustawą wywłaszczeniową, jak również nie został wymieniony w art. 69 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Uniemożliwia to zwrot nieruchomości, możliwy wyłącznie w stosunku do gruntów, których własność została odjęta na podstawie aktów stricte wywłaszczeniowych. Nadto Sąd wyjaśnił, że nie pozbawia to strony dochodzenia zwrotu nieruchomości bądź odszkodowania, warunkiem jest jednak stwierdzenie nieważności aktu, na podstawie którego doszło do jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. W dniu [...] 2001 r. J. L., spadkobierca J. G., wystąpił do Starosty Powiatu T. z wnioskiem o przyznanie nieruchomości zamiennej i odszkodowania wyrównawczego za przejęte mienie. W uzasadnieniu wniosku powoływał się na okoliczność, że pozbawienie własności nastąpiło z naruszeniem zarówno art. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o reformie rolnej, jak i art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r., albowiem nieruchomość nie została rozdysponowana aż do dnia 10 września 1956 r. Podniesiono, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu z 28 listopada 1945 r., właścicielom przysługiwało prawo do nieruchomości zamiennej równej wartości, z którego jednak nie skorzystali. Prawo to w stosunku do J. G. zostało jednak zindywidualizowane w orzeczeniu z dnia [...]r., a zatem wobec jego przyznania, mimo zmiany stanu prawnego, nie uległo przedawnieniu, mając charakter majątkowy podlega ono również dziedziczeniu. Decyzją z dnia [...] r. Starosta T. umorzył postępowanie w sprawie, wyjaśniając iż przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70 ze zm.) mają zastosowanie do nieruchomości nabytych lub przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 powoływanej ustawy, do których nie należy dekret z 28 listopada 1945 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Uchylenie nastąpiło ze wskazaniem na uchybienia natury proceduralnej. Podkreślono, że organ I instancji naruszył reguły dotyczące zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, uniemożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów. Wadliwie zostało również zakwalifikowane żądanie stron, nie dotyczyło ono bowiem zwrotu nieruchomości, lecz przyznania nieruchomości zamiennej. W toku ponownego rozpoznania sprawy, wnioskodawca w piśmie z [...] 2002 r. podkreślił, że przedłożone przez niego kopie pism organów potwierdzają prawo do uzyskania nieruchomości zamiennej. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] 2002 r. ustalono stan faktyczny i stwierdzono, że Starosta aktualnie nie dysponuje nieruchomościami zamiennymi, jednocześnie nie kwestionując uprawnienia stron do nieruchomości zamiennych z zasobu Skarbu Państwa. Pełnomocnik strony wniósł o przyznanie nieruchomości zamiennej lub ekwiwalentu pieniężnego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta T. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podano, że dekret będący podstawą przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa został uchylony ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Art. 16 tej ustawy przewidywał zaś nadanie nieruchomości zamiennych byłym właścicielom wprowadzonym w posiadanie nieruchomości państwowych. Strony nie zostały wprowadzone w posiadanie nieruchomości Skarbu Państwa, wobec czego ich uprawnienie wynikające z uchylonego dekretu z 28 listopada 1945 r. do przyznania nieruchomości zamiennej wygasło. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują przyznawania nieruchomości zamiennych, jeśli nie ma zastosowania art. 131 ust. 1 tej ustawy. Po rozpoznaniu odwołania J. L. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że skoro małżonkowie G. nie zgadzali się na objęcie w posiadanie nieruchomości zamiennej, to w dacie wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. ich prawa wynikające z dekretu z 28 listopada 1945 r. wygasły, zaś w obowiązującym systemie prawnym brak jest podstaw do zaspokojenia roszczeń wnioskodawcy. W skardze do sądu administracyjnego J. L. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez pogwałcenie konstytucyjnej zasady praw nabytych, polegające na przyjęciu, że wskutek nowelizacji prawa mogło dojść do wygaśnięcia prawa przyznanego wcześniej decyzją ostateczną. Zarzucono także naruszenie zasad procedury poprzez odmowę uznania za udowodnione danych wynikających z przedstawionych urzędowych dokumentów, potwierdzających prawo J. G. do uzyskania nieruchomości zamiennej. Podniesiono, że przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniają Starostę do przyznawania nieruchomości zamiennych tytułem odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przedmiotem przeprowadzonego przed organami administracji postępowania była kwestia przyznania nieruchomości zamiennej za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] r. Organy obu instancji przyjęły, że brak jest podstaw prawnych umożliwiających w ustalonym stanie faktycznym zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy. Stanowisko takie należy uznać za prawidłowe i uzasadnione, jeżeli chodzi o legalność wydanych decyzji. Należy przy tym wyjaśnić stronom, iż kontrola dokonywana przez Sąd mogła dotyczyć wyłącznie kwestii legalności zaskarżonej decyzji, nie zaś jej słuszności czy sprawiedliwości. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) daje sądowi administracyjnemu możliwość kontroli wydanych aktów pod względem ich zgodności z prawem. Analogicznie jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 31 sierpnia 1999 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 1943/97, również Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę, że rozstrzygnięcie co do dopuszczalności przyznania nieruchomości zamiennej nie pozbawia spadkobierców J. G. możliwości uzyskania rekompensaty za przejętą nieruchomość, pod warunkiem skutecznego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, które było podstawą przejęcia. Zasadnie zauważał bowiem skarżący, iż wyrok z dnia 31 sierpnia 1999 r., podobnie jak wyrok w sprawie niniejszej, nie przesądzają o kwestii legalności samego aktu przejęcia nieruchomości. Odnosząc się natomiast do żądania zwrotu nieruchomości, za niezasadne należy w pierwszej kolejności uznać twierdzenie skarżącego o potwierdzeniu ostateczną decyzją prawa J. G. do nieruchomości zamiennej. Jest w sprawie oczywiste, że poprzedni właściciel nieruchomości nie ubiegał się o przyznanie takiej nieruchomości i że do takiego przyznania w efekcie nie doszło. Akt o przyznaniu takiej nieruchomości winien bowiem w pierwszym rzędzie indywidualizować nie tylko osobę uprawnioną, ale również samą przyznawaną nieruchomość. W ocenie Sądu, fragmenty pism i orzeczeń, w tym orzeczenie Prezydium WRN w S. z dnia [...] r., przytaczane przez skarżącego, nie dokumentują i nie potwierdzają prawa J. G. do jakieś nieruchomości zamiennej. Uprawnienie, o jakim mowa w uzasadnieniu orzeczenia z [...] r., wynikało z treści art. 2 ust. 1 dekretu z 28 listopada 1945 r. i polegało na możliwości ubiegania się o nieruchomość zamienną. Odpowiedni, końcowy fragment uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] r., odnoszący się do tej możliwości, zawiera zatem jedynie przytoczenie istniejącej ówcześnie regulacji prawnej, która była podstawą do wystąpienia z odpowiednim żądaniem. Zgłoszenie takiego żądania było możliwe w okresie obowiązywania dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przyjęcie niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, to jest do dnia 5 kwietnia 1958 r. W niniejszej sprawie żądanie takie niewątpliwie nie zostało zgłoszone. Powoływany dekret został uchylony ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Art. 16 ust. 2 tej ustawy ograniczył możliwość uzyskania nieruchomości zamiennej do kręgu byłych właścicieli nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa, którzy zostali wprowadzeni w posiadanie nieruchomości państwowych w związku z ich uprawnieniem do otrzymania nieruchomości zamiennych. Również ta okoliczność nie została w niniejszej sprawie spełniona, brak jest nieruchomości w posiadaniu poprzednich właścicieli, która zgodnie z art. 16 ust. 2 powoływanej ustawy, mogłaby być przyznana tytułem działki zamiennej. Do rozważenia w końcu pozostaje możliwość ubiegania się o przyznanie nieruchomości zamiennej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa ta w art. 128 wprowadza zasadę, iż wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 131 ustawy, w ramach odszkodowania właścicielom wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za ich zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Powołane regulacje mogą mieć jednak zastosowanie do przypadków wywłaszczenia w rozumieniu ustawy. Jakkolwiek w szerokim, językowym ujęciu, wywłaszczenie bywa rozumiane jako wszelkiego rodzaju przypadki przymusowego odjęcia przez państwo uprawnień do rzeczy, to na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami cechuje się ono określonymi, szczególnymi cechami. Ze względu na brzmienie art. 6, 112, 113 ustawy, dotyczy ono tylko nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych na cele publiczne, prowadzi do pozbawienia lub ograniczenia prawa rzeczowego, może nastąpić tylko na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy przy spełnieniu okoliczności wymienionych w art. 112 ust. 3 ustawy. Zarówno w judykaturze jak i w doktrynie podkreśla się, że tak rozumiane wywłaszczenie należy odróżnić od innych przypadków pozbawienia własności, w szczególności od aktów nacjonalizacji, konfiskaty lub przepadku majątku. Dekret z 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, będący podstawą odjęcia własności w niniejszej sprawie, należy do kategorii aktów nacjonalizacyjnych (por. G. Bieniek, A. Hopfer, E. Mzyk, Z. Marmaj, R. Zróbek: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tom II, Warszawa – Zielona Góra 1998, s.86-87). Na okoliczność tę zwrócił już uwagę NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 1999 r., sygn. V SA/Ka 1943/97. Taka kwalifikacja dekretu z 28 listopada 1945 r. uniemożliwia przyjęcie, iż do odjęcia własności doszło w trybie wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 131 tej ustawy może zaś mieć zastosowanie wyłącznie do przypadków rekompensowania aktów wywłaszczenia. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu nacjonalizacyjnego, jakkolwiek tożsame w skutkach, nie może być uznane za akt wywłaszczenia, uzasadniający przyznanie w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.