II SA/Gl 610/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Żywcu na uchwałę Rady Gminy Lipowa z dnia 29 stycznia 2016 r. nr XX/100/16 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 22 ust. 1 i 2. Pismem z dnia 14 kwietnia 2921 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Żywcu zaskarżył do tutejszego Sądu uchwałę Rady Gminy Lipowa z dnia 29 stycznia 2016 r. nr XX/100/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Lipowa opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 8 lutego 2016 r. w części dotyczącej § 22 ust. 1 i 2. W ocenie skarżącego przepisy powyższe istotnie naruszają prawo poprzez wprowadzenie odpłatności za przyłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowych przez co rażąco naruszają przepisy prawa tj.: art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stosownie do treści powyższego przepisu, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W regulaminie tym określa się m.in. warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy) oraz ceny i opłaty za korzystanie z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Przez zwrot "warunki przyłączenia do sieci" ustawodawca miał na myśli warunki techniczne przyłączenia oraz warunki formalne dotyczące procedury przyłączania (pisemność, obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej itd.). Przepis ten jednak nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za samo przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych lub wodociągowych. Katalog opłat jakie mogą zostać uwzględnione w regulaminie jest zamknięty i muszą one cechować się ekwiwalentnością w odniesieniu do świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług. Z samego faktu, że art. 19 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia w regulaminie warunków przyłączenia do sieci, nie można wywodzić upoważnienia dla gminy do wyprowadzania odpłatności za takie przyłączenie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że Rada gminy Lipowa uchwalając regulamin dostarczenia wody na terenie gminy Lipowa, wskazała w § 22 ust. 1 i 2 w.w. ustawy, że warunkiem przyłączenia się do sieci wodociągowej będzie uiszczenie przez mieszkańców kosztów związanych, z tym przyłączeniem, która organ gminy nazwał opłatą. Nie jest to więc niedozwolona opłata administracyjna za samo przyłączenie do sieci, lecz koszty związane z przyłączeniem, które zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem winień ponieść podmiot przyłączający (w ramach tych kosztów gminy pobierała 3 opłaty - za wydanie warunków technicznych, dokonanie odbioru technicznego oraz uzgodnienie projektu technicznego ). Gminna niefortunnie w regulaminie wskazała pojęcie opłaty, lecz z uwagi na faktyczne koszty, które gmina pobierała, nie była to opłata administracyjna, dlatego też takie naruszenie nie może stanowić istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tego aktu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028). Zgodnie z tym przepisem "Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne". W świetle zaś ust. 5 tego artykułu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Należy uznać, że § 22 ust. 1 zaskarżonej ustawy o treści "przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie" wykracza poza delegację ustawową. To samo dotyczy ust. 2 tego paragrafu. Nie są przekonujące tłumaczenia organu gminy, że przepis powyższy nie wprowadza "opłaty" za przyłączenie do sieci. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy regulamin stanowi akt prawa miejscowego. Musi więc ściśle i precyzyjnie określać prawa i obowiązki podmiotów zobowiązanych. A zaskarżony przepis tych warunków nie spełnia. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 1 1