II SA/Gl 612/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. L. M. wystąpił do Wójta Gminy w G. o zbadanie kwestii naruszenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez sąsiadów, J. i J. H. Inwestorzy rozpoczęli bowiem budowę instalacji drenażu poziomego dla odprowadzania cieczy do gruntu w niebezpiecznej, zdaniem L. M., odległości od jego studni. Pismo L. M. zostało przekazane do rozpatrzenia wedle właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej działki, a następnie w dalszej korespondencji poinformował wnioskodawcę, iż rozbudowa przez sąsiadów budynku mieszkalnego odbywa się na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wykonana instalacja odprowadzająca wody opadowe nie narusza prawa. Organ wskazał nadto, iż prawo naruszył sam L. M. albowiem usytuował studnię przy granicy działki pomimo, że zgodnie z przepisami odległość ta winna wynosić co najmniej 7,5 m. Z kolei L. M. w kolejnych pismach wyrażał obawy co do tego jakie w rzeczywistości ciecze sąsiedzi odprowadzają przy pomocy kwestionowanej instalacji. Nadto, w piśmie kierowanym do Rady Powiatu, L. M. sugerował nieuczciwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (PINB powiadomił o pomówieniu Prokuraturę Rejonową, jednak Prokurator Prokuratury Rejonowej postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania albowiem przestępstwo, którego znamiona wypełnił L. M. ścigane jest jedynie z oskarżenia prywatnego). L. M. podjął też próbę wznowienia postępowania w sprawie wydanego sąsiadom pozwolenia na budowę jednak zarówno Starosta W., jak też działający jako organ II instancji Wojewoda S. odmówili wznowienia z uwagi na brak legitymacji do złożenia ww. wniosku. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie odprowadzenia wód deszczowych z budynku mieszkalnego na posesji należącej do J. i J. H. w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż L. M. w swoich skargach podniósł sprawę wykonania "posadowienia w ziemi instalacji rozsączającej ciecz" wykonanej na parceli sąsiedniej, która to instalacja może stanowić zagrożenie dla zlokalizowanej przy granicy studni. W rzeczywistości jednak instalacja ta została wykonana przy okazji robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wraz z nadbudową i zmiana konstrukcji dachu, budową garażu oraz niezbędnej infrastruktury towarzyszącej, realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę [...] z dnia [...] r. W trakcie oględzin ustalono, że inwestor w sierpniu [...] r. wykonał podłączenie rur spustowych z dachu budynku mieszkalnego do przewodu, który poprowadzony został do zbiorczej studzienki chłonnej. Przewód łączący biegnie wzdłuż granicy ok. [...] m od ogrodzenia i wykonany jest z drenarskiego perforowanego przewodu z PCV. Roboty związane z odprowadzeniem wód opadowych z dachu zostały odnotowane w dzienniku budowy, do którego dołączono plan zagospodarowania działki z zaznaczonym ich przebiegiem. Wykonane roboty służą jedynie do odprowadzenia wody opadowej z dachu do studni chłonnej, a nie stanowią "instalacji rozsączającej ciecz niewiadomego pochodzenia". Na działce od strony północno-zachodniej zlokalizowany jest bezodpływowy osadnik na nieczystości ciekłe, do którego podłączona jest kanalizacja sanitarna budynku mieszkalnego. Odprowadzenie wód opadowych nie jest wiec związane z kanalizacją sanitarną budynku. Prowadzona rozbudowa została zgłoszona do użytkowania, włącznie z urządzeniami dotyczącymi ochrony środowiska, z rozwiązaniami odbiegającymi od zatwierdzonego projektu jako nieistotnymi. Zawiadomienie to zostało przyjęte i jednocześnie nie wniesiono do niego sprzeciwu. Brak nadto podstaw do twierdzenia, że zbiornik na nieczystości ciekłe jest nieszczelny i powoduje zanieczyszczenia gleby. Natomiast studnia na parceli L. M. zlokalizowana jest ok. [...] m od granicy pomimo, że odległość ta winna wynosić co najmniej 7,5 m. Tym samym pozostaje ona w niezgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto na planie zagospodarowania działki L. M. nie została ona naniesiona, prawdopodobnie nie ma ona zatem żadnych umocować prawnych. Od decyzji tej L. M. wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzając, iż nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania w sprawie. Nadto odwołujący się opisał niewłaściwe, jego zdaniem, działania organu I instancji, zasugerował też, iż wykonana przez sąsiadów instalacja w każdej chwili może być cyt. "potajemnie" użyta do innych celów niż rozsączanie wód deszczowych, np. do rozsączania ścieków z szamba. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podając w uzasadnieniu, iż przychyla się do argumentów podniesionych przez organ I instancji. Wskazał nadto, iż zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 4 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane dla ochrony studni z wodą pitną limitowana jest odległość przewodów rozsączających kanalizacji indywidualnej odprowadzającej ścieki oczyszczone biologicznie. Wody deszczowe nie są zaliczane do takiej kategorii, a nadto żaden przepis nie ustala warunku odległości kanalizacji od granicy posesji. Nie ma żadnych dowodów w sprawie jakoby do spornej kanalizacji deszczowej były podłączone ścieki gospodarcze i bytowe z budynku. Zarzut o nielegalnym skierowaniu nadmiaru ścieków z tego zbiornika do kanalizacji drenażowej wód deszczowych lub studni chłonnej nie został potwierdzony badaniami wody, które wskazywałyby, ze nastąpiło pogorszenie jakości wody i jej zatrucie ściekami przenikającymi do gruntu z drenażu. W kwestii zgodności z prawem usytuowania studni wody pitnej na działce L. M. podkreślenia wymaga natomiast naruszenie wymaganej odległości od granicy działki, a nadto fakt, iż na planie zagospodarowania działki stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę domu w ogóle nie oznaczono lokalizacji studni. Prowadzące postępowanie organy nadzoru nie mają ponadto podstaw do nie dania wiary oświadczeniom kierownika budowy o szczelności zbiornika na ścieki i braku podłączenia do instalacji rozsączającej wody deszczowe innych źródeł cieczy niż rynny i rury spustowe dla sprowadzenia wód deszczowych z połaci dachowej budynku. Żądane przez skarżącego badania szczelności szamba nakazywane są w sytuacji uzasadnionego podejrzenia o nieszczelności tego urządzenia, badanie takie jest bowiem uciążliwe i kosztowne. Jak to wykazały kilkakrotne oględziny kontrolne na posesji małżonków H. brak jest jakichkolwiek objawów świadczących o przenikaniu ścieków z szamba poza ten zbiornik. Pismem z dnia [...] r. L. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, w postaci rozszerzonej, te same zarzuty, które zawarł był w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, podkreślając zwłaszcza potencjalną możliwość skażenia wody w studni. Wskazał też, że studnię wykopał w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku kiedy to nie było jeszcze wodociągu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji zaakcentował, iż zgromadzona dokumentacja nie potwierdza legalności studni L. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy odnośnie braku podstaw co do potrzeby kontynuacji postępowania w sprawie prawidłowości wykonania przez sąsiadów przedmiotowej instalacji nie był w pełni wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał jeszcze na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. prowadzone przez sąsiadów skarżącego roboty związane z odprowadzeniem wód opadowych z dachu zostały odnotowane w dzienniku budowy, do którego dołączono plan zagospodarowania działki z zaznaczonym ich przebiegiem. Wykonane roboty służą do odprowadzania wody opadowej z dachu do studni chłonnej natomiast bezodpływowy osadnik na nieczystości ciekłe zlokalizowany jest w innym miejscu działki i to do niego podłączona jest kanalizacja sanitarna budynku. Wbrew twierdzeniom organu I instancji wyprowadzone przez niego wnioski co do prawidłowości i zgodności z przepisami wykonania odprowadzenia wód deszczowych nie są jednak poparte stosownymi dowodami. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż wydane J. i J. H. pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego z dnia [...] r. traktuje jedynie o bezodpływowym osadniku ścieków nie wspominając o innych zbiornikach i ich usytuowaniu. Także stanowiący załącznik do ww. decyzji projekt zagospodarowania działki nie przewiduje studni chłonnej a jedynie osadnik. W przedłożonych Sądowi aktach sprawy brak natomiast zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego, jak również ujmującego wykonane prace kolejnego projektu zagospodarowania działki, o którym wspomina w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, co uniemożliwia ustalenie czy i jakie metody odprowadzania wód zostały przez projektanta przewidziane. Wskazać nadto należy, iż powołany przez organ I instancji wpis do zawartej w aktach karty dziennika budowy w rzeczywistości stwierdza jedynie, że z uwagi na bliskość studni na nieruchomości sąsiedniej ustalono przeniesienie lokalizacji szamba bezodpływowego natomiast w odniesieniu do odprowadzania wód z dachu cyt. "zaleca się" wykonanie rozprowadzenia rurami drenarskimi ze studnią chłonną zgodnie z dołączonym projektem zagospodarowania, brak natomiast informacji o faktycznej realizacji założonego fragmentu zamierzenia (o fazie realizacyjnej traktuje jedynie sporządzony w dniu [...] r. z udziałem projektanta (kierownika budowy) protokół z oględzin nie podejmujący jednak kwestii zgodności studni chłonnej z zatwierdzonym projektem. Dodatkową niejasność wprowadza fakt, iż w skierowanym do L. M. piśmie z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazuje w końcowym passusie, iż nastąpiło wprawdzie bliżej nieokreślone odstępstwo od zatwierdzonego projektu jednak z uwagi na zgodność wykonania odprowadzenia wód z warunkami technicznymi nie ma ono znamion odstępstwa istotnego. O nieznanych odstępstwach, z zaznaczeniem, iż były one nieistotne, traktuje także fragment uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Pomimo wskazanych braków w materiale dowodowym, zdaniem Sądu nie zezwalających na jednoznaczną ocenę wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej, z akt sprawy nie wynika by rozpoznając wniesione przez L. M. odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał jakichkolwiek ustaleń pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, iż istotnie brak jest podstaw do prowadzenia dalszej kontroli prawidłowości odprowadzania wód deszczowych na posesji sąsiedniej a tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ocena taka wymagałaby bowiem uprzedniego niezbitego wykazania wszystkich okoliczności sprawy. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję, utrzymującą w mocy, pomimo dostrzegalnych w aktach braków i niejasności rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, bez dokonania dalszych, własnych ustaleń, uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Dodatkowo Sąd zauważa, że zarówno uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też uzasadnienie decyzji zaskarżonej zawierają szerokie rozważania co do niezgodności z prawem budowy i usytuowania zlokalizowanej na działce skarżącego studni wody pitnej. Sąd zwraca uwagę, iż passusy te wykraczają poza zakres przedmiotowy prowadzonej w kwestii instalacji odprowadzania wód deszczowych na posesji sąsiedniej sprawy administracyjnej, tym samym ani nie powinny być zawarte w przedmiotowych rozstrzygnięciach, ani też nie mogą podlegać obecnej kontroli Sądu. Jeśli bowiem zdaniem organu nadzoru budowlanego studnia została przez L. M. wybudowana samowolnie bądź usytuowana niezgodnie z przepisami określającymi konieczne warunki techniczne to organ winien kwestię tę rozpoznać w ramach ewentualnego odrębnego postępowania. Z tych samych względów Sąd nie ustosunkowuje się do odnoszących się do kwestii tejże studni zawartych w skardze wyjaśnień L. M. W konsekwencji, z uwagi na fakt, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jest na obecnym etapie sprawy konieczne z powodu braków i niejasności w materiale dowodowym, w ramach ponownego postępowania organ II instancji winien jeszcze raz wszechstronnie rozważyć okoliczności sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć stosowne, należycie umotywowane, rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,