II SA/Gl 612/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M.K. i Z.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Działając z wniosku M. i Z. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wszczął postępowanie w sprawie wykonaniu w ścianie granicznej tego budynku z działką sąsiednią 3 okien. W toku postępowania ustalono, że zarządcą budynku jest "A" Sp. z o.o. nr [...] i [...] są własnością Gminy B. w zarządzie ZGM, natomiast mieszkanie nr [...] ( na ostatniej kondygnacji) stanowi własność M. S.. W trakcie czynności kontrolnych pracownicy organu stwierdzili iż w ścianie szczytowej, granicznej budynku nr [...] przy ul. [...] w B. znajdują się okna - 3 szt. W mieszkaniach nr [...] i [...] przedmiotowe okna stanowią doświetlenie jednoizbowych mieszkań, natomiast na ostatniej kondygnacji - mieszkanie nr [...], w pokoju oprócz spornego okna znajduje się również okno zlokalizowane w ścianie wschodniej budynku. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków oraz Archiwum Państwowego w K. Oddział w B. celem odnalezienia jakiejkolwiek dokumentacji obiektu z czasów jego budowy lub na okoliczność wykonywania innych robót budowlanych prowadzonych na podstawie zatwierdzonej przez organ właściwy dokumentacji. Działania te okazały się nieskuteczne. W toku postępowania przesłuchano również mieszkańców kamienicy przy ul. [...], zarządcę budynku jak i wnioskodawców. Z zeznań mieszkańców kamienicy wynika, że sporne okna istniały od czasów co najmniej powojennych. Jedynie wnioskodawca stwierdził, iż pamięta, że okien tych wcześniej nie było. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji postanowił: - nałożyć na Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w [...] obowiązek doprowadzenia okna w mieszkaniu nr [...] i nr [...] znajdujących się w ścianie szczytowej granicznej budynku ( z kamienicą nr [...] ul. [...]) do stanu zgodnego z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wypełnienie otworów okiennych w ścianie granicznej budynku jw. zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią o nr 1 obręb B., L. materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o odporności ogniowej E30, w terminie do [...]r., - nałożyć na M. S. - właściciela mieszkania nr [...] w budynku nr [...] ul. [...] w [...] obowiązek doprowadzenia okna mieszkaniu nr [...] znajdującego się w ścianie szczytowej granicznej budynku ( z kamienicą nr [...] ul. [...]) do stanu zgodnego z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wypełnienie otworu okiennego w ścianie granicznej budynku jw. zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią o nr 1 obręb B., L. materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana łub inne przeszklenie o odporności ogniowej E30, w terminie do [...]r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że brak dokumentacji projektowej budynku mającego z pewnością przynajmniej ponad sto lat nie pozwala na przyjęcie, iż roboty budowlane polegające na wybiciu okien stanowiły samowolę budowlaną. W przedmiotowej sprawie celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie dopuszcza umiejscowienia otworów okiennych w granicy działki ze względu na wymogi bezpieczeństwa pożarowego. Wobec powyższego, aby osiągnąć wymaganą klasę odporności ogniowej należy posiłkować się tabelą zawartą w ust. 6 § 232 w/w rozporządzenia zgodnie z którą: w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30-klasa odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie innej niż będąca obudową drogi ewakuacyjnej. Na skutek odwołania M. i Z. K., Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w B. oraz M. S. sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżoną decyzją uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że budynek nr [...] (kamienica [...]) stanowi element zabytkowego układu urbanistycznego wpisanego w [...] r. do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]. Nie zachowała się archiwalna dokumentacja techniczna ww. budynku. Jego zarządca "A" Sp. z .o.o. dysponuje inwentaryzacją budowlaną budynku z [...] r., w której przedmiotowe otwory okienne zostały naniesione. Z protokołu przesłuchania świadka K. O. - lokatora oficyny budynku przy ul. [...] [...] w B., mieszkającego tam od [...] r. wynika, iż przedmiotowe otwory okienne istniały odkąd sięga on pamięcią. Organ odwoławczy dał wiarę tym zeznaniom z uwagi na brak wątpliwości co do obiektywizmu tego świadka. Organ odwoławczy nie dał wiary zeznaniom Z. K., mieszkającego w kamienicy nr [...] od urodzenia tj. od [...] r., iż przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane w czasie późniejszym (w okresie PRL), a to z uwagi na - jak wskazuje się w doktrynie - niską wartość dowodową zeznania strony, która jest bezpośrednio zainteresowana sprawą. W opisanych okolicznościach, z uwagi na obiektywny brak możliwości pozyskania do akt sprawy zachowanych projektów budowlanych i zgromadzenia przekonywujących dowodów wskazujących na samowolne wykonanie przedmiotowych otworów okiennych, brak jest też przesłanek do wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie mogły też znaleźć zastosowania przepisy art. 66 Prawa budowlanego albowiem budynek przy ul. [...] w B. nie został uznany za zagrażający życiu ludzi na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, przez co nie może być mowy o tym, że w stosunku do ww. budynku stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, na zasadzie § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Dodał, że ewentualne usunięcie nieprawidłowości wymienionych w § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych, gdyby takie miały miejsce, nie mogłoby pociągać za sobą likwidacji otworów okiennych w pomieszczeniach mieszkalnych, które ponadto, w przypadku mieszkań nr [...] i [...], są jedynymi otworami okiennymi w tych lokalach. Zgodnie z zasadą legalności działania administracji, organy władzy publicznej mogą ingerować w sferę praw i obowiązków stron tylko w przypadkach wskazanych przez prawo i tylko w takim zakresie, w jakim przepisy to przewidują. W realiach rozstrzyganej sprawy brak jest podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego władczego rozstrzygnięcia w ramach posiadanych uprawnień, a zatem postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a to stanowi przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli M. i Z. K.. Domagając się jej uchylenia zarzucili organowi odwoławczemu: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: zasady praworządności; rozpoznania istoty sprawy; działania podług zasady prawdy obiektywnej; ocena dowodów. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które to miało wpływ na wynik postępowania: ustawy budowniczej dla znaczniejszych miejscowości Królestwa Galicji oraz Prawa budowlanego i zabudowy osiedli (obwieszczenie ministra spraw wewnętrznych z dnia 28 lutego 1939 roku), a w rezultacie art. 51 prawa budowlanego. Podkreślili w szczególności, że organ odwoławczy pominął istnienie "mankamentów dowodowych": brak dokumentacji budynku z roku jego wzniesienia w [...] roku. W ocenie skarżących trudno dać wiarę by dokumentacji (pozwolenie na budowę, projekt), nie można było odnaleźć w jakikolwiek sposób. Logicznie sądzić należy, iż zgodność istniejącego stanu rzeczy z prawem ad 1864 pozwala na wykluczenie samowoli, gdyż zasada legalności obowiązywała już od czasów rzymskich. Nie jest możliwym by "ordung" określony prawem austriackim był ignorowany. Innymi słowy jeśli w 1864 r. dopuszczalne było sytuowanie spornych okien to ich istnienie nie jest zabronione, w przeciwnym razie mowa o samowoli. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim stwierdzić, iż budynek, którego dotyczyło postępowanie został wzniesiony najprawdopodobniej w [...] r. Nie zachowała się żadna dokumentacja budowlana ani akt administracyjny zezwalający na jego wzniesienie (jeśli takowe w ogóle istniały). Należy mieć bowiem świadomość, iż pierwszym aktem regulującym kompleksowo problematykę budownictwa na terenie dawnego zaboru austriackiego była ustawa budownicza z dnia 4 kwietnia 1889 r. dla znaczniejszych miejscowości w Królestwie Galicji i Lodomerji wraz z Wielkiem Księstwem Krakowskiem (Dz. U. i Rozp. kr. dla Kr. G. i L. W. Ks. Kr. № 31), czyli około ćwierć wieku po wzniesieniu spornego obiektu. Pominąć tu należy ustawę budowlaną dla miasta Krakowa z 1883 r. ze względu na ograniczony zasięg jej oddziaływania. Zatem zarzuty skargi dotyczące braku odwołania się przez organy nadzoru budowlanego do austriackiego "ordnungu" Sąd uznaje za zupełnie nieuzasadnione. Niezależnie od tego nie jest prawdą, iż przepisy budowlane z drugiej połowy XIX w. zabraniały umieszczania okien w granicach nieruchomości. Regulacja nie odnosiła się do samych okien – tylko materiałów do wznoszenia murów, murów ognioochronnych i materiałów "ogniotrwałych". Nie można ekstrapolować ówczesnych uregulowań (dość zresztą liberalnych) na dzisiejsze warunki techniczne. Reasumując można stwierdzić, iż brak dokumentacji projektowej oraz konsensu budowlanego budynku wzniesionego [...] lata temu nie pozwala na domniemanie, iż sam budynek, lub jego elementy architektoniczne zostały zrealizowane w ramach samowoli. Trafnie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również, że do przedmiotowego budynku nie mogą zostać zastosowane rozwiązania przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany [...] może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska [...] organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". W sprawie nie wykazano, ażeby w sprawie powyższe okoliczności wystąpiły. Zatem umorzenie postępowania w sprawie było zasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.