II SA/Gl 613/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem złożonym w dniu [...] roku skarżący B. W. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...]. W toku postępowania, wezwaniem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji wezwał skarżącego w trybie art. 50 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie. Jak wynika z akt sprawy po tym wezwaniu skarżący w dniu [...] roku złożył organowi korektę wniosku wraz z odpisami dokumentów w postaci zawiadomienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] roku, dotyczącego księgi wieczystej Kw nr [...], wykazu zmian danych ewidencyjnych oraz wypisu z rejestru gruntów. Jak wynika ponadto z "raportu z kontroli administracyjnej wniosku obszarowego" z dnia [...] roku (k. 23 akt administracyjnych) wniosek skarżącego wraz z korektą przyjęty został do systemu bez zastrzeżeń. W aktach sprawy znajduje się także protokół z czynności kontrolnych (k. 24 akt administracyjnych), z którego wynika, że w dniu [...] roku podjęto próbę przeprowadzenia kontroli całego gospodarstwa skarżącego. Kontrola została wytypowana metodą losową, a o zamiarze jej przeprowadzenia powiadomiono osobiście skarżącego w dniu [...] roku. Treść tego protokołu wskazuje, że dokonywano w nim poprawek, skreśleń lub uzupełnień, w szczególności co do okoliczności uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia kontroli. W części XII, w rubryce 99 znajdują się dwa wpisy dokonane przez skarżącego. Pierwszy z nich zawiera adnotację "bez uwag" i podpis skarżącego, natomiast drugi brzmi: "nie wyrażam zgody na przeprowadzenie kontroli w moim całym gospodarstwie i na wszystkich działkach należących do mnie" i także zawiera podpis skarżącego. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak sprawy: [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...]. Jako podstawę wydania decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu wskazano, że odmowa przyznania płatności nastąpiła z uwagi na uniemożliwienie przez producenta rolnego przeprowadzenia kontroli. Powołano się przy tym na art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...) (Dz.U.UE.L.04.141.18), w myśl którego wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż decyzja jest bezpodstawna i krzywdząca. Wskazał, że nie jest prawdą jakoby uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w swoim gospodarstwie. Kontrolerzy powiadomili go o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu [...] roku tj. w sobotę wyznaczając termin tej kontroli na [...] roku tj. na niedzielę. On sam przebywał na leczeniu w szpitalu, z którego powrócił dzień wcześniej tj. [...] roku. Wskazał ponadto, że zwracał się do kontrolerów z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w innym, bardziej dogodnym terminie, na co oni nie wyrazili zgody. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako materialnoprawną podstawę wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich z 2003 roku. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Dodatkowo wskazano na art. 25 Rozporządzenia Komisji WE z dnia 21 kwietnia 2004 roku, w myśl którego kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin, z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że zgodnie z obowiązującymi wewnętrznymi procedurami obowiązującymi w Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa zastosowany został kod błędu GR2, który oznacza, że producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Kod ten skutkuje wykluczeniem wniosku o przyznanie płatności. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego obecność producenta rolnego w trakcie kontroli nie jest wymagana. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącego świadczące o utrudnieniach w jego obecności podczas kontroli spowodowanych przebytą chorobą, czy też dniami wolnymi od pracy. Wskazano także, że producent rolny może upoważnić inną osobę do tych czynności. Zauważono, że producent nie ma nawet obowiązku podpisania protokołu z czynności kontrolnych, a brak jego podpisu w żaden sposób nie wpływa na ważność kontroli. W sytuacji zatem, kiedy producent w sposób jednoznaczny odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie kontroli, zasadnym było odmówienie przyznania płatności. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący oświadczył, że zaskarżona decyzja pozbawia go środków i zagraża jego egzystencji. Zarzucił nadmiar biurokracji oraz wskazał na swój stan zdrowia po wyjściu ze szpitala. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, przedstawiając te argumenty, które stanowiły uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 roku skarżący podtrzymał skargę oraz wskazał, że brzmienie poczynionej przez niego adnotacji w protokole z kontroli zostało wymuszone przez pracowników Agencji. Jego intencją nie był sprzeciw co do przeprowadzenia kontroli lecz przesunięcie jej terminu. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie bezpośrednio z przyczyn w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem reguł postępowania administracyjnego określonych w art. 7 – 9, 11, 35, 67, 68, 71, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przyjdzie na wstępie, że decyzje organów obu instancji wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 roku, Nr 6, poz. 40 z późn. zm.). Ustawa ta została z dniem 27 lutego 2007 roku zastąpiona ustawą z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 z późn. zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 27 lutego 2007 roku), stosuje się przepisy dotychczasowe. Stwierdzić zatem przyjdzie, że organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 2003 roku. Przystępując do zasadniczych rozważań w kwestii zgodności kontrolowanych aktów z przepisami prawa zwrócić należy w szczególności uwagę na okoliczność, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie zasadniczo na ustaleniach wynikających z protokołu kontroli z dnia [...] roku. W ocenie Sądu protokół ten sporządzony został wadliwie, a tym samym przyjęcie zawartych w nim treści jako podstawowego dowodu w sprawie stanowi uchybienie proceduralne. I tak na stronie pierwszej w rubryce 64 znajduje się dwukrotnie zdanie "Producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli". Jedno z tych zdań, wpisane prawdopodobnie pierwotnie, zostało przekreślone, przy drugim zaś znajduje się nieczytelna parafka i data [...] roku. Na tej samej stronie w rubryce 65 znajduje się własnoręczny podpis skarżącego. W żaden sposób na podstawie takiej treści protokołu nie sposób ustalić, czy skarżący podpisał jego wersję w czasie, kiedy cytowane zdanie widniało tam w postaci pierwotnej, przekreślonej, czy tez ponownie nadpisanej. Podobnie na stronach 3-1, 3-2 i 3-3 protokołu uwaga inspektora w rubryce 87 została przekreślona i opatrzona nieczytelną parafką. Strony te również zostały opatrzone podpisem skarżącego w sposób uniemożliwiający stwierdzenie, w którym momencie podopis ten został złożony. Wreszcie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak się wydaje, miały adnotacje poczynione na stronie 4 w rubryce 99. Z tych adnotacji wynika, że skarżący albo nie zgłosił uwag ("brak uwag"), albo też nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli. Obie te adnotacje zostały opatrzone podpisem skarżącego i żadna z nich nie została anulowana. Wobec diametralnie sprzecznej ze sobą treści tych adnotacji nie sposób na podstawie tego dokumentu przyjąć jednoznacznie, jaka w istocie była wola ich autora. Bezkrytyczne przyjęcie przez organy, że wolą skarżącego było uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli pozostaje w sprzeczności z jego późniejszymi oświadczeniami złożonymi w toku postępowania, w szczególności w treści odwołania, jak i podczas rozprawy sądowej. Zgodnie z art. 67 § 1 kpa organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie w świetle art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku protokół z czynności kontrolnych miał niezwykle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei zgodnie z art. 68 § 1 kpa protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Z przepisu art. 71 kpa wynika natomiast, że skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Mając na uwadze treść znajdującego się w aktach protokołu oraz brzmienie powołanych wyżej przepisów kpa stwierdzić przyjdzie, że protokół, na podstawie którego w sposób zasadniczy opiera się rozstrzygnięcie organu nie spełnia wymogów przewidzianych tymi przepisami. Tym samym nie mógł on stanowić dowodu, na podstawie którego w sposób jednoznaczny uznano, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. Naruszono przy tym wyrażoną w art. 80 kpa zasadę swobodnej oceny dowodów. Należy w tym miejscu przypomnieć, że art. 75 § 1 kpa nakazuje dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zatem w razie wątpliwej jakości środka dowodowego, jakim był protokół z czynności kontrolnych, należało przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności wyjaśnienia wymagała okoliczność, czy rzeczywiście skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. W ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć, że skarżący w bliżej nieokreślonym momencie oświadczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie kontroli, to i tak w okolicznościach faktycznych sprawy nie oznacza to, że uniemożliwił jej przeprowadzenie. Kontrola bowiem miała być przeprowadzona tzw. metodą inspekcji terenowej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby teren gospodarstwa skarżącego był terenem zamkniętym (ogrodzonym lub w inny sposób strzeżonym). To z kolei oznacza, że nie tylko obecność skarżącego była zbyteczna w trakcie kontroli, ale również brak jego zgody nie przeszkadzał w dokonaniu stosownych oględzin. Jak zauważa organ odwoławczy przepisy prawa zarówno krajowego, jak i unijnego nie uzależniają przeprowadzenia kontroli od obecności producenta rolnego w trakcie jej przeprowadzenia. Jak się wydaje intencją unormowań regulujących tryb przeprowadzenia kontroli jest to, aby w określonych przypadkach przeprowadzić ją bez uprzedzenia, a nawet bez wiedzy i obecności zainteresowanego. Wynika to z celu, dla jakiego stworzony został ten instrument w postępowaniu reglamentującym przyznawanie środków pomocowych. W tym rozumieniu przepisy te są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kpa i ograniczają zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Zwrócić przyjdzie także uwagę, że powołany już przepis art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 stanowi wyraźnie o uniemożliwieniu przez rolnika lub jego przedstawiciela przeprowadzenia kontroli na miejscu. Brak zgody nie zawsze będzie tożsamy z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli. Organy obu instancji w żaden sposób nie wykazały i nie uzasadniły, że oświadczenie o braku zgody na przeprowadzenie kontroli jednocześnie uniemożliwiło jej przeprowadzenie (art. 107 § 3 kpa). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że oparcie się przez organ pierwszej instancji li tylko na ustaleniu, że producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w dniu [...] roku, skutkować winno odrzuceniem jego wniosku już na tym etapie postępowania. Tymczasem organ ten w dalszym ciągu prowadził postępowanie, w szczególności wzywając skarżącego do dokonania korekty wniosku. Zauważyć należy, że takim działaniem złamano zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa). Skarżący miał bowiem uzasadnione prawo oczekiwać, że skoro organ żąda od niego korekty, to wyniki wcześniejszej kontroli pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak konsekwencji w działaniach organu doprowadził także do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, a tym samym do naruszenia norm określonych w art. 35 kpa. W świetle powyższego przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały przez prawo określone. Odstępstwa w tym zakresie istotnie stanowią naruszenie prawa. Aby jednak stwierdzić, czy odstępstwa takie mają miejsce, niezbędnym jest przeprowadzenie postępowania w sposób wyczerpujący z zachowaniem wszelkich zasad przewidzianych przepisami proceduralnymi, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W szczególności zaś rolą organu pierwszej instancji będzie przeprowadzenie postępowania w myśl obowiązujących przepisów proceduralnych, w sposób gwarantujący stronie poszanowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o których mowa w rozdziale 2 kpa. Organy będą mieć także na uwadze, jak już wskazano na wstępie, iż w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego wydana została decyzja ostateczna pod rządami ustawy z 2003 roku. Tym samym rozpoznając sprawę ponownie organy stosować będą przepisy obecnie obowiązujące, tj. przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku.