II SA/Gl 613/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. W związku z interwencją w dniu [...]r. K. K. u Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. dotyczącej rozbudowy bez wymaganego zgłoszenia, stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku przy ul. [...]w P. , zostało wszczęte w kwestii przedmiotowych robót postępowanie administracyjne. Wnioskiem z dnia [...]r. o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu wystąpiło "B" w R. Po przeprowadzeniu m. in. oględzin (w dniu [...]r.) i rozprawy administracyjnej (dnia [...]r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w P. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót z uwzględnieniem stref oddziaływania stacji po zmianie ilości P. anten oraz ich azymutów. Jako podstawę tego postanowienia PINB w wskazał art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 2, art. 50 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub ustawą) oraz art. 123 kpa. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa została zrealizowana przez "A" Sp. z o.o. w W. w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] r. i dołączony do niego projekt budowlany. Prezydent P. co do tego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu. W [...] r. na przedmiotowej stacji dokonano montażu dodatkowych anten systemu GSM, jako rozbudowy istniejącego systemu UMTS. Roboty te zostały wykonane bez zgłoszenia. Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że w związku z instalacją nowych anten oraz zmianą pierwotnych azymutów anten zamontowanych wcześniej zmieniły się warunki oddziaływania stacji bazowej na środowisko. Taka rozbudowa stacji wymagała zgłoszenia administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ stanowi istotne odstąpienie od przyjętego wcześniej zgłoszenia. Nowego zgłoszenia inwestor jednak nie dokonał. Uzasadnia to zdaniem Inspektora przeprowadzenie procedury zmierzającej do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie "A" Sp. z o.o. w W. wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa. Nadto podniesiono, że w sprawie miała zastosowanie treść art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego w sytuacji gdy instalacja dotyczyła urządzeń telekomunikacyjnych o wysokości poniżej 3 metrów. Podkreślono, że instalacja kolejnych urządzeń telekomunikacyjnych została zakończona w dniu [...]r. oraz, iż objęta postępowaniem inwestycja nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto podniesiono, że zainstalowanie dodatkowych urządzeń na urządzeniach już istniejących nie stanowi rozbudowy obiektu budowlanego, gdyż wykonane wcześniej w oparciu o dokonane zgłoszenie urządzenia telekomunikacyjne takiego obiektu nie stanowiły. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego odrębny obiekt budowlany w postaci budowli stanowią bowiem jedynie wolnostojące maszty antenowe. W następstwie rozpatrzenia tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. . Jako podstawę swego rozstrzygnięcia podał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. W jego uzasadnieniu stwierdził, że wbrew stanowisku inwestora "A" Sp. z o.o. w W. inwestycja zrealizowana w [...]r., w oparciu o dokonane wcześniej zgłoszenie, dotyczyła obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego. Zainstalowanie później na tym obiekcie dodatkowych anten stanowiło jego rozbudowę. W przedmiocie kwalifikacji takiej stacji do obiektów budowlanych powołał się organ odwoławczy dodatkowo na treść § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 października 2005 r.). W konsekwencji stwierdził organ odwoławczy, że budowa stacji bazowej wraz z urządzeniami wykraczała poza zakres zwolnienia wynikającego z art. 29 ustawy i wymagała pozwolenia na budowę bez względu na to czy inwestycję tę można zaliczyć do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem [...] Inspektora ze znajdującej się w aktach dokumentacji wynika, że obszar związanego ze stacją pola elektromagnetycznego wykracza poza granice działki do którego inwestorka ma tytuł prawny, co będzie miało wpływ na ustalenie stron postępowania. Podzielił natomiast organ odwoławczy stanowisko inwestorski, że po zakończeniu robót budowlanych brak jest podstaw do orzekania o wstrzymywaniu tych robót na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Orzeczenie takie jest bowiem bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji w sprawie powinna znaleźć zastosowanie treść art. 51 ust. 7 ustawy. Z tego też powodu organ odwoławczy uchylił w całości zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji przy zastosowaniu art. 138 § 2. Podkreślił, że przepis ten ma w postępowaniu zażaleniowym jedynie odpowiednie zastosowanie (w zw. z art. 144 kpa). W stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było zdaniem [...] Inspektora podstaw prawnych do umorzenia postępowania pierwszej instancji w sytuacji gdy brak jest jedynie podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (gdy zostały już zrealizowane), natomiast zachodzi konieczność przeprowadzenia co do tych robót postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy zasugerował organowi pierwszej instancji, że postępowaniem legalizacyjnym powinny być objęte wszystkie roboty budowlane związane z realizacją spornej stacji bazowej, czyli również te objęte zgłoszeniem z [...] r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w W. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 kpa, art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie należycie sprawy w odniesieniu do powoływanych przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. W konsekwencji zarzucono w skardze, że zaskarżone postanowienie zostało wydane również z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 121 ustawy Prawo o ochronie środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., zwanej dalej Prawem ochrony środowiska). W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ odwoławczy nie wykazał w oparciu o obiektywne dowody i nie uzasadnił dlaczego realizacja spornej stacji stanowiła budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, a nie roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3b tego prawa. W konsekwencji z naruszeniem tych przepisów błędnie przyjął, że przedmiotowe roboty wymagały pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, którego skarżąca dokonała skutecznie dnia [...]r. Skutkowało to z kolei błędnym i bezpodstawnym przyjęciem, że w sprawie powinno być prowadzone postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 151 ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ II instancji nie podał też prawnego uzasadnienia co do możliwości skutecznego powoływania się, gdy chodzi o charakter robót budowlanych wykonanych przy realizacji stacji bazowej UMTS, na treść § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r., a to w związku z treścią art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego. Bez uwzględnienia wyników wykonanych w czasie eksploatacji stacji pomiarów gęstości mocy pól elektromagnetycznych przyjął też zdaniem skarżącej organ odwoławczy, że realizując objętą postępowaniem inwestycję naruszyła ona normę art. 121 Prawa ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo powołał się na wyniki pomiarów emisji promieniowania elektromagnetycznego przedmiotowej stacji telefonii komórkowej przeprowadzonych w [...]r. przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Podniósł nadto organ odwoławczy, że wymienione w odpowiedzi wyroki sądów administracyjnych, na które powołano się w skardze, nie mają związku z niniejszą sprawą lub też zostały wydane w oparciu o wcześniej obowiązujący stan prawny. W piśmie procesowym z dnia [...] r. "B" w R. zakwestionowało stanowisko skarżącej co do realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zdaniem Stowarzyszenia roboty takie stanowią budowę obiektu budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę. Powołało się nadto na pismo [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. z którego wynika, że sporna stacja emituje w miejscu dostępnym dla ludności promieniowanie elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne jego poziomy. Uczestnik postępowania K. K. w piśmie procesowym z dnia [...]r. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska organu odwoławczego oraz "B". W obszernym piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącej powołał się na treść przywołanych w tym piśmie wyroków sądów administracyjnych, podtrzymał zaprezentowane w skardze stanowisko co do charakteru inwestycji z punktu widzenia możliwości jej realizacji w oparciu o dokonane zgłoszenie jak i z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko. Na rozprawie sądowej precyzując swoje stanowisko stwierdził, że skarga dotyczy w rzeczywistości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w którym zawarto stwierdzenia i wytyczne dla organu pierwszej instancji przesądzające o kierunku dalszego postępowania w sprawie. Podniósł również, iż skarżącej nie jest wiadomo aby uczestniczące w postępowaniu "B" zostało formalnie dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym jego wzruszeniem. Podkreślić należy, że kwestionowane postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do istotny (zgodnie z art. 104 kpa) lecz zostało wydane w toku postępowania w przedmiocie legalności wykonanych przez skarżącą Spółkę robót budowlanych, polegających na realizacji stacji bazowej UMTS sieci "A" na budynku przy ul. [...] w P. , w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] r. oraz wykonanych na tej stacji we [...]r. dodatkowych robót budowlanych, przez zainstalowanie na niej dodatkowych urządzeń telekomunikacyjnych. Uchylając postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji w toku takiego postępowania (postanowienie "wpadkowe") przesądził zatem organ odwoławczy jedynie, że brak jest podstaw do wydania w jego toku, na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ odwoławczy wydając takie orzeczenie podzielił przy tym stanowisko inwestorski, że nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji gdy zostały one już zakończone. Stanowisko to podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę. W konsekwencji należało przyjąć, że organ odwoławczy uwzględnił w całości zażalenie. Wbrew stanowisku skarżącej brak było również zdaniem Sądu podstaw do wydania przez organ drugiej instancji orzeczenia w którym orzeczonoby jednocześnie o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji co do meritum, czyli co do postępowania zasadniczego (w sytuacji gdy w tym przedmiocie nie orzekł wcześniej organ pierwszej instancji). Doszłoby bowiem wówczas do naruszenia wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Co najwyżej mógłby jedynie orzec dodatkowo o umorzeniu postępowania wpadkowego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uznając je w okolicznościach sprawy za bezprzedmiotowe. Faktycznie bowiem właśnie takie stanowisko organu odwoławczego wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Ewentualnie takie uchybienie proceduralne nie miałoby jednak istotnego wpływu na wynik postępowania wpadkowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowlanych. W postępowaniu tym organy orzekające ustalą w pierwszej kolejności czy zachodzą w ogóle przesłanki do orzekania w takim przedmiocie, czyli czy roboty te zostały wykonane przy spełnieniu chociażby jednej z sytuacji wymienionych w art. 50 ust. 1 (w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy). Kwestia ta, wbrew odmiennym jak się wydaje sugestiom skarżącej, nie została bowiem dotychczas przesądzona. W szczególności nie mogła być przesądzona treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Brak jest bowiem pozytywnego przepisu prawa wskazującego, że treść ta wiąże organ pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy co do meritum. Brak jest też przepisu, że treścią tego uzasadnienia będzie związany organ odwoławczy w toku dalszego postępowania. Tyko zaś wówczas zasadne byłoby żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy należy podzielić stanowisko skarżącej, że kategoryczne twierdzenia organu odwoławczego co do wymagalności pozwolenia na budowę objętej postępowaniem stacji bazowej nie zostało poparte dostateczną analizą ani stanu faktycznego sprawy ani też mogącego mieć w niej zastosowanie stanu prawnego. W szczególności w oparciu o projekt budowlany przedmiotowej stacji ustalenia będzie wymagała kwestia czy związane z jej realizacją roboty budowlane polegały na budowie czy też tylko na instalowaniu, a wcześniej czy stacja ta stanowi obiekt budowlany czy też jedynie urządzenie (w związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wbrew stanowisku skarżącej sprawa w tym zakresie nie jest oczywista o czym świadczy chociażby rozbieżność orzecznictwa sądowego na które powołują się obie strony. Nie można też podzielić stanowiska skarżącej, że organy nie mogą w ogóle powoływać się na treść rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r., w sytuacji gdy zgodnie z zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego delegacją do jego wydania miało ono dotyczyć warunków technicznych. Należy podkreślić, że warunki te miały się odnosić do obiektów budowlanych. Wydaje się zatem, że prawidłowe ustalenie, czy dany obiekt telekomunikacyjny jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, będzie wymagało interpretacji obu tych aktów prawnych w oparciu o poczynione wcześniej ustalenia faktyczne. Dalsze rozważania w tej kwestii nie są na tym etapie postępowania możliwe. Podobnie bliższych ustaleń, wyjaśnienia i analizy będzie wymagała w toku postępowania administracyjnego kwestia oceny objętej postępowaniem stacji bazowej z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko oraz na nieruchomości sąsiednie, co będzie miało znaczenie dla oceny spornej inwestycji z punktu widzenia obowiązującego w dacie dokonywania zgłoszenia z dnia 25 lipca 2008 r. art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego jak i z punktu widzenia ustalenia stron postępowania. Jak już podniesiono ustaleń tych i ich oceny organy dokonają dopiero w toku postępowania zasadniczego. Nie mogły zaś tego dokonać, w szczególności nie mógł tego dokonać organ odwoławczy, przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym nie można podzielić zdaniem Sądu zarzutów skarżącej wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem powołanych w skardze przepisów postępowania i prawa materialnego. Zarzuty te należałoby uznać co do zasady za trafne gdyby zaskarżone orzeczenie rozstrzygało sprawę co do jej istoty, tj. co do legalności wykonanych robót budowlanych. Należałoby bowiem podzielić wówczas w pełni stanowisko skarżącej, że w tym przedmiocie sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona do końcowego jej załatwienia. Stwierdzenia organów obu instancji w zasadniczej kwestii tj. co do charakteru wykonanych robót budowlanych i w konsekwencji ich kwalifikacji z punktu widzenia konieczności ich zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę nie zostały bowiem oparte, również zdaniem Sądu, na należycie ustalonym stanie faktycznym i jego wszechstronnej ocenie prawnej. W tym przedmiocie, jak już podniesiono sprawa nie mogła być jednak rozstrzygnięta w postępowaniu zażaleniowym, czego faktycznie domaga się skarżąca. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. W toku postępowania zasadniczego wezmą też organy pod uwagę, że jak słusznie zarzuciła skarżąca, a co wynika z treści art. 31 ust. 2 kpa, że podstawą udziału organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony jest postanowienie organu o dopuszczeniu do udziału w takim postępowaniu. Z akt nie wynika zaś aby takie postanowienie w odniesieniu "B" w R. zostało wydane.