II SA/Gl 613/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (zwane dalej: Kolegium lub organem odwoławczym) działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 t.j. ze zm.), art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 t.j. ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. W. (dalej: skarżąca) od zawiadomienia Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] r. Nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta T. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – M. W. w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. w kwocie 500 zł. miesięcznie. Pismem z dnia [...] r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, gdyż po ponownej analizie sytuacji dochodowej rodziny ustalono, że przy jej wydawaniu błędnie obliczono dochód rodziny, a tylko po stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego istnieje możliwość zwrotu wypłaconego świadczenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach działając z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. znak: [...] dotyczącej przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Następnie Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] z dnia [...] r po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko nie przyznał prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Organ uznał, że nie zostało spełnione kryterium do przyznania świadczenia wychowawczego, gdyż miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 1.201,64 zł, co stanowi przekroczenie kryterium dochodowego o 1,64 zł. Pismem nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia i żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Decyzja Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] r. oraz pismo nr [...] zostało skarżącej w dniu 21 lutego 2019 r. W dniu 26 lutego 2019 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach pismo, na początku którego wyjaśniła, że odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia i żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o numerze [...] z dnia [...] r. W dalszej części pisma wskazała, że nie ponosi winy za obliczenie wysokości dochodu na jedną osobą w rodzinie, gdyż zostało ono wykonane przez pracownika Działu Świadczeń Rodzinnych. Tym samym skoro nie ponosi odpowiedzialność za wyliczenie wysokości dochodu, to bezpodstawnym jest żądanie zwrotu wypłaconego dotychczas świadczenia wychowawczego. Postanowieniem nr [...] oznaczonym datą [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium przyjęło, że pismo skarżącej z dnia 26 lutego 2019 r. stanowi odwołanie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi czynność organu nie będącą decyzją, a wniesienie odwołania od takiej czynności jest niedopuszczalne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu Kolegium nr [...] w ten sposób, że na pierwszej stronie postanowienia w wersie 1 i 14 zamiast "[...]" winno być napisane "[...] r." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domaga się uchylenia postanowienia Kolegium nr [...] i jego przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych przez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, wynikające z błędnego przyjęcia przedmiotu zaskarżenia. Kolegium nieprawidłowo przyjęło, że odwołanie dotyczy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Tymczasem odwołanie odnosiło się do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. doręczonej łącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Złożone odwołanie zostało wniesione zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało pouczenie o możliwości złożenia wyjaśnień. Postanowienie Kolegium zamyka skarżącej możliwość kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. Zdaniem skarżącej z treści odwołania wynika, że jest ono powiązane z decyzją z [...] r. Świadczy o tym przywołanie w odwołaniu numeru decyzji, choć w numerze tym skarżąca omyłkowo pominęła cyfrę "5" podając numer [...] zamiast numeru [...], podczas gdy numer zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest inny tj. [...], a tego numeru nie przywołano w odwołaniu. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na to, że pismo nie zostało nazwane przez nią odwołaniem od zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nie było w związku z tym podstaw do przyjęcia, że jest odwołaniem od tego zawiadomienia, zwłaszcza, że z treści pisma wynika, że jest ono odwołaniem od decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, oraz podniosło, że z treści spornego pisma jednoznacznie wynika, że skarżąca wniosła odwołanie od zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia i żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Skarżąca wskazuje bowiem, że powstanie nienależnych świadczeń jest skutkiem błędnego wyliczenia dochodu przez organ, oraz że z uwagi na liczne wydatki rodziny skarżącej nie stać na zwrot nienależnego świadczenia. Skarżąca dopiero w skardze modyfikuje znaczenie złożonego odwołania. Według Kolegium nie polega na prawdzie twierdzenie skarżącej, że z jej pisma wynika, że dotyczy ono decyzji Prezydenta Miasta T. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. Z pisma natomiast wynika, że skarżąca wyraża niezadowolenie z wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, odwołuje się do żądania zwrotu tego świadczenia i braku możliwości jego spłaty. Z tych względów Kolegium podtrzymało stanowisko o zaistnieniu podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, gdyż przedmiotem zaskarżenia była czynności organu nie mająca formy decyzji administracyjnej. W związku z doręczeniem odpowiedzi na skargę skarżąca wniosła do Sądu dodatkowe pismo, w którym podniosła, że nie stać jej na zwrot do MOPS w T. świadczenia 500 plus, gdyż ma chorą córkę z orzeczeniem niepełnosprawności, a jej stan zdrowia bardzo się pogorszył, przy czym w piśmie opisała szczegóły dotyczące schorzeń córki oraz procesu leczenia. Ponadto zawarła informacje o ponoszonych wydatkach. Skarżąca w piśmie tym kilkakrotnie zwraca się bezpośrednio do Sądu o umorzenie zwrotu świadczenia 500 plus, podkreślając na końcu, że ze względu na konieczność leczenia córki nie może angażować się w spory z Kolegium, ani wnosić odwołań i pism. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego od zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jak stanowi art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można kwestionować w drodze odwołania. Przeprowadzenie kontroli środka odwoławczego pod względem jego dopuszczalności wymaga najpierw precyzyjnego ustalenia, przy uwzględnieniu zasad wynikających z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., aktu administracyjnego, który kwestionuje strona wnosząca odwołanie. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, w której organy administracji równolegle podejmują kilka aktów administracyjnych kierowanych do tego samego adresata, zwłaszcza gdy są one ze sobą powiązane i podlegają równoczesnemu doręczeniu temu samemu adresatowi. Jeżeli w treści odwołania nie wskazano jednoznacznie, którego z równolegle wydanych aktów administracyjnych dotyczy zaskarżenie, to organ odwoławczy powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie stanowiska w tym zakresie. Dopiero precyzyjne ustalenie przedmiotu zaskarżenia pozwala przejść do oceny dopuszczalności wniesionego odwołania. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie uwzględnił powyższych wymagań i nie wziął pod uwagę, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia i żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego datowane na dzień [...] zostało doręczone skarżącej jednocześnie z doręczeniem decyzji nr [...] z dnia [...] r., a ponadto zbiegło się z wcześniejszym wydaniem przez Kolegium, w dniu [...] r., decyzji [...] stwierdzającej nieważność dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. znak: [...] przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z utrwalonym już poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art.63, art.65, art.128 czy art.140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Jeżeli żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX 81741 i cytowane tam orzecznictwo). W razie wątpliwości, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., rozpoznający sprawę organ powinien natomiast zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowisko. Aprobując dotychczasowe stanowisko tutejszego Sądu wyrażone m.in. w wyrokach: z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt. IV SA/Gl 1027/17, z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt. IV SA/Gl 1182.14, czy w wyroku z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt. IV SA/Gl 454/12 należy podkreślić, że w głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym tytuł wniesionego przez stronę pisma nie ma decydującego znaczenia. Istotna jest natomiast intencja, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu podniesionych okoliczności. W razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona, której nieporadność nie budzi wątpliwości, nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W piśmie skarżącej potraktowanym przez Kolegium wyłącznie jako odwołanie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania w istocie wprost nie wskazano, który konkretnie akt administracyjny stanowi przedmiot zaskarżenia. Niezadowolenie skarżącej skoncentrowało się na bezpodstawnym jej zdaniem żądaniu zwrotu wypłaconego świadczenia wychowawczego, z którego strona zdała sobie sprawę z zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Skoro jednak żądanie zwrotu wypłaconego świadczenia stanowi skutek decyzji Prezydenta Miasta T. [...] z dnia [...] r. odmawiającej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, która z kolei wydana została w następstwie decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność uprzednio wydanej, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. przyznającej skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., to uwzględniając poziom świadomości prawnej skarżącej i związaną z nią nieporadność działań w zbiegających się ze sobą trzech postępowaniach administracyjnych, organ odwoławczy powinien był wezwać skarżącą do wskazania, który z aktów administracyjnych kwestionuje, nie wyłączając przy tym i takiej możliwość, że w jednym piśmie kwestionowanych jest równolegle kilka aktów administracyjnych. Kolegium nie wzięło przy tym pod uwagę okoliczności, że w dacie wniesienia pisma z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, a ponadto termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. przyznającej uprzednio prawo do świadczenia wychowawczego. Pouczenia zawarte w obu tych decyzjach wskazywały, że środki zaskarżenia zostać powinny skierowane do Kolegium. Natomiast w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania znajdowało się jedynie pouczenie dotyczące prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skoro pomimo treści tego ostatniego pouczenia strona kieruje pismo do Kolegium, to również ta okoliczność uzasadniała powstanie wątpliwości co do intencji strony. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że dokonana przez Kolegium ocena pisma skarżącej z dnia 26 lutego 2019 r. nie uwzględniała zasad wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Wskazane normy wymagają załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia żądań strony nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść, a wręcz przeciwnie nakładają na organ obowiązek życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji tego, że nie dostrzega w pełni istoty sprawy i nie w pełni zdaje sobie sprawę z tego, że ujemne dla niej konsekwencje w postaci żądania od niej zwrotu wypłaconego już świadczenia wychowawczego są skutkiem stwierdzenia przez Kolegium nieważności uprzednio wydanej, ostatecznej decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia i jedynie skuteczne podważenie tego stwierdzenia nieważności pozwoli uniknąć obowiązku zwrotu wypłaconego świadczenia. Zaskarżonemu postanowieniu należy zatem przypisać naruszenie wskazanych wcześniej przepisów art. 7, art. 8 , art. 9 i art. 77 k.p.a., bowiem orzeczenie o niedopuszczalności odwołania zapadło bez starannego wyjaśnienia intencji pisma skarżącej z dnia 26 lutego 2019 r. Organ odwoławczy naruszył przy tym art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez wcześniejszego wyjaśnienia wątpliwości, czy intencją strony było zaskarżenie tego zawiadomienia, a nie równolegle wydanych decyzji administracyjnych. Naruszenia wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium zwróci się do skarżącej o sprecyzowanie, czy intencją jej pisma z dnia 26 lutego 2019 r. było zakwestionowanie w drodze odwołania decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] r. odmawiającej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego pierwsze dziecko. w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., oraz czy intencją tego pisma było także zakwestionowanie, w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wcześniejszej decyzji nr [...] z dnia [...] r., w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. dotyczącej przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Dalsze procedowanie Kolegium w sprawie sprecyzowanych żądań zależeć będzie przede wszystkim od treści odpowiedzi udzielonej przez skarżącą na wezwanie do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, przy czym ewentualna odpowiedź skarżącej w razie wątpliwości powinna być interpretowana z uwzględnieniem przywołanych powyżej reguł.