II SA/Gl 614/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o. o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], po rozpatrzeniu sprawy z wniosku "A" sp. z o.o. w B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., znak [...] oddalającego wniosek Spółki o ustalenie niezasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości dokonanej przez Starostę [...] w wypowiedzeniu z dnia [...] r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm. – dalej u.g.n.), odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu podano m. in., że Spółka wnioskiem z dnia 15 grudnia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej orzeczenia. Stwierdzenia nieważności domagała się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa , a w szczególności art. 72 ust. 3 pkt 4a, art. 221 ust. 1 w związku z art. 78 - 81 u.g.n. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że nie zakwestionowała orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Oferta Starosty [...] ustalająca nową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego przyjęła jako podstawę stawkę procentową opłaty w wysokości 3%. Zgodnie z art. 72 ust. 3 u.g.n. stawka procentowa opłat rocznych uzależniona jest od celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 4a u.g.n., wprowadzonym w życie od 22 września 2004 r. wyodrębniono nową stawkę dla nieruchomości wykorzystywanych w celach turystycznych w wysokości 2%. Zatem zaszła konieczność zmiany stawki przez jej obniżenie do 2%. Nabyta przez G. S. umową sprzedaży z dnia [...] r. nieruchomość [...] 1 znajduje się na terenach usług turystycznych i jest zabudowana budynkiem domu wczasowego "B" i na taki cel została nabyta. Spółka nabyła prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości umową zawartą w dniu [...] r. na cele działalności turystycznej. Wobec tego w momencie aktualizacji opłaty rocznej Starosta winien był przed wypowiedzeniem dotychczasowej opłaty dokonać zmiany stawki procentowej przez obniżenie jej do 2%. Podstawę prawną dla takiej czynności stanowi art. 221 ust. 1 u.g.n. SKO przyznało, że rozpatrując wniosek nie dostrzegło, iż Starosta [...] aktualizując opłatę roczną nie dokonał zmiany stawki procentowej opłaty przez jej obniżenie z 3 do 2 %. Zgodzić się trzeba, iż zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 4a stawka procentowa opłaty wynosi 2% dla nieruchomości wykorzystywanych na cele turystyczne. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy, stosując tryb postępowania określony w art. 78 – 81 u.g.n. Z powyższych przepisów nie wynika jednak, że organ ma obowiązek dokonania tej czynności z urzędu. Zmiana stawki procentowej, podobnie jak opłaty rocznej, w konsekwencji prowadzi do zmiany umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zatem w myśl art. 221 u.g.n. wymaga ona odrębnego postępowania, przeprowadzonego zgodnie z art. 78-81 ustawy. Nie ma zatem przeszkód by użytkownik wieczysty, jeżeli zaistniała przesłanka do zmiany stawki procentowej opłaty, wystąpił z takim wnioskiem do właściciela nieruchomości. Zatem Kolegium w toku postępowania aktualizacyjnego było zobowiązane do zbadania, czy aktualizując opłatę roczną Starosta zastosował dotychczasową stawkę procentową opłaty. Nie było natomiast uprawnione do badania, czy dotychczasowa stawka procentowa opłaty jest zgodna z art. 72 ust.3 ustawy. W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów prawa, a to art. 72 ust. 3 pkt 4a i 221 jest nieuzasadniony. Pełnomocnik Spółki zwrócił się następnie do SKO z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności: - art. 72 ust. 3 pkt. 4a u.g.n., przez przyjęcie jako podstawy opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stawki procentowej w wysokości 3%, podczas, gdy ustawa wprost nakazuje stosowanie stawki 2% dla nieruchomości wykorzystywanych na działalność turystyczną. - art. 221 ust. 1 w zw. z art. 78 – 81 u.g.n. przez uznanie, iż z przepisów tych nie wynika, że organ ma obowiązek dokonania zmiany stawki procentowej opłaty z urzędu, choć zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą w razie zbiegu aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z ustawową obniżką stawki procentowej tej opłaty, właściwy urząd powinien najpierw wypowiedzieć dotychczasową stawkę, a dopiero potem dokonać aktualizacji samej opłaty. Jeżeli wbrew temu najpierw wszczęta została procedura aktualizacji opłaty, należy z urzędu zastosować nową, niższą stawkę procentową, przewidzianą w ustawie. - art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tj. przyjęcie biernej postawy w zakresie podejmowania wszelkich możliwych kroków, w tym także z urzędu, niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, który byłby zgodny ze stanem rzeczywistym. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. SKO decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano m. in., że z przepisów nie wynika, że organ ma obowiązek dokonania czynności wskazywanych przez pełnomocnika z urzędu. Podtrzymano również dalszą swą argumentację wcześniej wyrażoną. Wobec powyższego SKO po rozpatrzeniu ponownego wniosku strony i przeanalizowaniu akt sprawy postanowiło, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, a w szczególności: - art. 72 ust. 3 pkt 4a u.g.n. poprzez przyjęcie jako podstawy opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stawki procentowej w wysokości 3%, podczas gdy ustawa wprost nakazuje stosowanie stawki 2% dla nieruchomości wykorzystywanych na działalność turystyczną; - art. 221 ust. 1 w zw. z art. 78 – 81 u.g.n. przez uznanie, iż z przepisów tych nie wynika, że organ ma obowiązek dokonania zmiany stawki procentowej opłaty z urzędu, choć zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą w razie zbiegu aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z ustawową obniżką stawki procentowej tej opłaty, właściwy urząd powinien najpierw wypowiedzieć dotychczasową stawkę, a dopiero potem dokonać aktualizacji samej opłaty. Jeżeli wbrew temu najpierw wszczęta została procedura aktualizacji opłaty, należy z urzędu zastosować nową, niższą stawkę procentową, przewidzianą w ustawie; - art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tj. przyjęcie biernej postawy w zakresie podejmowania wszelkich możliwych kroków, w tym także z urzędu, niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, który byłby zgodny ze stanem rzeczywistym. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., za przyznaniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podano m. in., że na turystyczny charakter nieruchomości wskazuje nie tylko fakt, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. (obowiązującym w dacie zakupu nieruchomości, tj. w dniu [...] r.) usytuowana była ona w jednostce strukturalnej "E8 UT" tj. tereny usług turystycznych, ale także fakt, iż nieruchomość ta zabudowana jest Domem Wczasowym "B". Zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 4a Skarżąca powinna zatem uiścić opłatę roczną według nowej stawki wprowadzonej z dniem 22 września 2004 r. od nieruchomości wykorzystywanych na cele turystyczne w wysokości 2%. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego Kolegium w toku postępowania aktualizacyjnego było zobowiązane do zbadania tylko i wyłącznie, czy aktualizując opłatę roczną Starosta zastosował dotychczasową stawkę procentową opłaty, nie było natomiast uprawnione do badania, czy dotychczasowa stawka procentowa opłaty jest zgodna z art. 72 ust. 3 ustawy. Takie postępowanie zostało jednoznacznie zanegowane w orzecznictwie sądowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 72 ust. 1 i 3 u.g.n. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67. Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi (wg pkt 4a) za nieruchomości gruntowe na działalność turystyczną 2% ceny. Przy tym wg art. 221 ust. 1 przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n. Bezspornym pomiędzy stronami w niniejszej sprawie jest, że wadliwie została zastosowana stawka procentowa, czyli 3 %, zamiast 2%, ponieważ nieruchomość służy celom turystycznym. Skarżący powołują się m. in. na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2008 r., sygn. V CSK 569/07 (LEX nr 483069), wg którego artykuł 221 ust. 1 u.g.n. nakłada na właściwe organy obowiązek dostosowania stawek dotychczasowych do zmian wysokości stawek wprowadzanych przez ustawę. Z kolei w razie zbiegu aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z ustawową obniżką stawki procentowej tej opłaty, właściwy urząd powinien najpierw wypowiedzieć dotychczasową stawkę, a dopiero potem dokonać aktualizacji samej opłaty. Jeżeli wbrew temu najpierw wszczęta została procedura aktualizacji opłaty, należy z urzędu zastosować nową, niższą stawkę procentową, przewidzianą w ustawie. Sąd Najwyższy jednak dochodzi do powyższych wniosków drogą szczegółowych analiz i wykładni przepisów. Stwierdza tam dodatkowo: "Teoretycznie rzecz biorąc, reakcja Sądu na to postępowanie strony pozwanej mogła być dwojaka. Oceniając sprawę wyłącznie w kategoriach formalnych można twierdzić, że ponieważ żadna ze stron nie dokonała skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej stawki 3% opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości (...) na wprowadzoną przez ustawę nową stawkę 2%, to stawka dotychczasowa obowiązuje. Oznaczałoby to, że kwestionowanie dokonanej przez pozwanego aktualizacji opłaty jest nieuzasadnione, a tym samym, że powództwo powinno podlegać oddaleniu. Drugie wyjście jest takie, że skoro nowa stawka procentowa ustalona została w znowelizowanej ustawie, to dokonując aktualizacji opłaty rocznej, należało z urzędu zastosować stawkę nową, przewidzianą w ustawie, tak żeby ostateczny wynik aktualizacji opłaty był zgodny z prawem. Sądy w niniejszej sprawie wybrały ten drugi wariant interpretacyjny i Sąd Najwyższy ten wybór akceptuje. Wykładnia ta nie ogranicza się bowiem tylko do literalnego brzmienia ustawy, lecz - w sposób racjonalny - uwzględnia także materialnoprawne skutki stosowania prawa." Sąd ten stwierdza zatem jednoznacznie, że wykładnia, którą przyjmuje, nie wynika z literalnego brzmienia przepisów lecz jest efektem dalej idących analiz. Orzeczenie to oczywiście nie wiązało organów w sprawie administracyjnej. Tymczasem, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m. in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na rażące naruszenie prawa powołuje się Skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa nie można jednak mówić, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 k.p.a., LEX-el.). Nie można zatem mówić o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Strona miała prawo kwestionować rozstrzygnięcie we właściwym trybie, o czym była pouczana i z uprawnienia tego nie skorzystała. Z kolei podważenie rozstrzygnięcia w trybie nieważnościowym wymaga zaistnienia szczegółowych przesłanek, te jednak nie wystąpiły. Nie można więc skutecznie twierdzić, że naruszono podawane w skardze art. 72 ust. 3 pkt 4a u.g.n., art. 221 ust. 1 w zw. z art. 78 – 81 u.g.n., a także art. 7 k.p.a. w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.