II SA/Gl 614/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2021r. sprawy ze sprzeciwu H. J. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] . Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez G. i M. P., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] którą organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z przebudową budynku jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce numer 1 przy ul. [...] w B., niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie. Następnie stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, co w efekcie doprowadziło organ I instancji do błędnych ustaleń faktycznych, skutkujących wydaniem wadliwej decyzji. W ocenie ŚWINB organ I instancji w dalszym ciągu zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do jej prawidłowego zakończenia, ignorując tym samym zalecenia zawarte w zapadłym w toku postępowania wyroku sądowym oraz poprzedzającej go decyzji organu odwoławczego. PINB ponownie oparł swoje rozstrzygnięcie w głównej mierze na oświadczeniach uczestników procesu inwestycyjnego, pomijając samodzielną kwalifikację wykonanych prac oraz ciążący na organie obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. Analizując po kolei podniesione przez sąd kwestie ŚWINB stwierdził, że organ I instancji, co najmniej przedwcześnie stwierdził zgodność wykonania prac z projektem budowlanym. Przeprowadzone w dniach [...] roku oraz [...]oględziny, w ocenie organu odwoławczego wyłącznie potwierdzają, iż zewnętrzny wygląd budynku zgodny jest z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, na co wskazuje dołączona do protokołów z czynności, dokumentacja fotograficzna. Na jej podstawie możliwe jest stwierdzenie zgodności usytuowania (w zakresie ilości i orientacyjnego położenia) otworów okiennych i drzwiowych z projektem budowlanym. Wygląd zewnętrzny spornego budynku uwidoczniony na wykonanych w toku oględzin fotografiach odpowiada bowiem zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Jednocześnie poza pomierzeniem odległości ścian zewnętrznych od ogrodzenia z siatki, organ I instancji nie dokonał żadnych dodatkowych ustaleń w zakresie zgodności realizacji prac z dokumentacją projektową. Przede wszystkim PINB nie sprawdził wysokości przedmiotowego budynku, co zważywszy na podnoszoną przez odwołujących się okoliczność możliwości wykonania nadbudowy, ma w sprawie istotne znaczenie. Organ I instancji pominął zupełnie kwestię właściwego usytuowania obiektu oraz jego wymiarów. Nie dokonano także pomiarów spornych otworów okiennych. W ocenie ŚWINB przeprowadzone przez organ I instancji oględziny, biorąc pod uwagę zakres przedmiotowego postępowania oraz podnoszone przez odwołujących się zarzuty, w ogóle nie odpowiadają na kluczowe w niniejszym postępowaniu zagadnienie zgodności wykonanych prac z projektem. Zdaniem organu odwoławczego czynności te należy powtórzyć, celem dokładnego i rzetelnego zbadania zgodności całości wykonanych robót z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, celem jednoznacznego stwierdzenia, czy zrealizowany obiekt odpowiada projektowi budowlanemu, a w toku jego realizacji inwestor nie dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że w zakresie badania zgodności inwestycji z warunkami technicznymi, w tym w szczególności dotyczącymi warunków ochrony przeciwpożarowej organ I instancji, na podstawie opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - ustalił, że wymagania określone w poprzedniej opinii sporządzonej w lipcu 2013 roku przez innego rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż odnoszą się do budynków nowobudowanych. W powyższym zakresie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 2 warunków technicznych "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. " Zgodnie z tym przepisem, wszystkie wymagania określone w rozporządzeniu muszą być zachowane w sytuacji wykonywania przebudowy w istniejącym budynku, który powstał przed datą wejścia w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z uwagi zatem na treść przedmiotowego przepisu, a także istnienie w aktach sprawy dwóch sprzecznych ze sobą opinii sporządzonych przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, w ocenie organu odwoławczego także ta kwestia wymaga ponownego zbadania przez organ I instancji. PINB powinien zatem ponownie prowadząc postępowanie, ocenić, czy obiekt spełnia standardy bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a jeśli nie — wskazać na konieczność wykonania robót umożliwiających doprowadzenie budynku do stanu pozwalającego zapewnić stan bezpieczeństwa. ŚWINB zwrócił przy tym uwagę na możliwość skorzystania w tym zakresie z ekspertyzy sporządzonej przez podmiot fachowy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Dodał, że ekspertyza powinna być sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, w sposób wyczerpujący i szczegółowy oraz posiadać kompleksowe ustalenia dotyczące stanu technicznego budynku, oceniać prawidłowość wykonanych robót budowlanych, a jej efektem są zalecenia i wnioski dotyczące stanu, w jakim jest budynek, a także działań, które trzeba podjąć w przyszłości celem usunięcia stwierdzonych naruszeń. Zawierać powinna część opisową i obliczeniową, opis stanu konstrukcji obiektu, część rysunkową, kserokopię uprawnień budowlanych oraz zaświadczenia potwierdzającego wpis na listę członków odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Opinia jest zatem oceną stanu budynku, wystawianą na podstawie oględzin i dostępnej dokumentacji projektowej, natomiast ekspertyza techniczna to ocena stanu domu poparta badaniami i wyliczeniami. ŚWINB wskazał, że zasadne w tej sprawie będzie zasięgnięcie opinii biegłego, w zakresie spełnienia przez sporny budynek wymogów bezpieczeństwa pożarowego, oceny mikologicznej, przewidzianej w art. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, aby usunąć wątpliwości powstałe w toku niniejszego postępowania. Następnie organ odwoławczy zawarł obszerny wywód dotyczący - podniesionej wcześniej przez sąd kwestii - sprawdzenia, czy inwestor faktycznie wykonał wyłącznie zatwierdzoną decyzją przebudowę, czy też wykonano prace polegające na odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie. Organ stwierdził, że powyższych wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. art. 15 k.p.a. Dodał, że skorzystanie w niniejszej sprawie z dyspozycji art. 136 k.p.a., z uwagi na konieczność zastosowania art. 81c ust. 2 pr. budowlanego, nie stanowiłoby zgodnie z tym przepisem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawię, a w istocie zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w związku z czym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz pozbawiło strony przysługujących im praw. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca - reprezentowana przez pełnomocnika – podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw z art. 77 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przejawiającego się pominięciem zrealizowania przez ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji czynności nakazanych mu przez sądy administracyjne w wydanych orzeczeniach, w tym przeprowadzenia dodatkowych oględzin, uzyskania dokumentacji geodezyjnej uprawnionego podmiotu potwierdzającej zgodność usytuowania z projektem zagospodarowania działki (a więc projektem) oraz opinii potwierdzającej spełnienie wymagań z zakresu p.poż., a także dokonania samodzielnej oceny charakteru wykonywanych robót (tj. braku odstępstw od zatwierdzonego projektu, którego zakres w sposób wiążący ustalony został w pozwoleniu jako "przebudowa"), a tym samym nieuprawnione uznanie, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. z Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z i art. 138 k.p.a., poprzez sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się błędnym przyjęciem zakresu czynności do przeprowadzenia nakazanych przez sądy administracyjne w wydanych orzeczeniach, błędnym uznaniem istnienia sprzecznych opinii z zakresu p.ppoż. oraz nieprawidłowym ustalaniem zakresu prac objętych zatwierdzonym projektem (w rzeczywistości obejmujących m.in. "remont" przewidujący wymianę całych istotnych elementów konstrukcyjnych) i zakresu prac wykonanych (rzekomo wykraczających poza zatwierdzony projekt), a tym samym nieuprawnione uznanie, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 7, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej prawo budowlane), poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione, oderwane od istniejącego stanu faktycznego, uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo określił charakter realizowanych przez skarżącą prac, podczas gdy z uwagi na zakres prac zawartych w projekcie (obejmujących m.in. "remont" przewidujący wymianę całych istotnych elementów konstrukcyjnych) zakwalifikowanych wiążąco ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jako "przebudowa", inwestycja wykonana została zgodnie z projektem, a odstępstwa od niego nie miały miejsca. Zarzuciła również naruszenie przez organ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów administracji publicznej oraz budzący wątpliwości co do bezstronności i równego traktowania stron, poprzez powielanie twierdzeń o możliwości podrobienia dokumentacji inwentaryzacyjnej, opieranie się na wybiórczych zapisach projektu, insynuowanie prowadzenia prac w ramach samowoli (mimo ich realizacji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę), a także wykraczanie poza zakres prowadzonego postępowania i sugerowanie wdrożenia nadzwyczajnych trybów postępowania (pomimo stwierdzenia braku posiadania dowodów ku temu). W związku powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie zaś art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W wyniku przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego – w zakresie i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - stwierdzić należało, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] którą organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z przebudową budynku jednorodzinnego, niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo określił, które spośród istotnych okoliczności sprawy, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Wskazał ponadto, w jakim zakresie nie zostały przez organ wykonane wytyczne zawarte w wyroku sądowym. Przede wszystkim organ zawarł precyzyjne argumenty, przemawiające za jego oceną, że przeprowadzone przez organ I instancji oględziny, biorąc pod uwagę zakres przedmiotowego postępowania oraz podnoszone przez odwołujących się zarzuty, w ogóle nie odpowiadają na kluczowe w niniejszym postępowaniu zagadnienie zgodności wykonanych prac z projektem. W tym zakresie wskazał, że PINB nie sprawdził nawet wysokości przedmiotowego budynku, co zważywszy na podnoszoną przez odwołujących się okoliczność możliwości wykonania nadbudowy, ma w sprawie istotne znaczenie oraz pominął zupełnie kwestię właściwego usytuowania obiektu oraz jego wymiarów, nie dokonał także pomiarów spornych otworów okiennych. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że oględziny należy powtórzyć, celem dokładnego i rzetelnego zbadania zgodności całości wykonanych robót z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną. Prawidłowe były również stwierdzenia organu odwoławczego w zakresie tego, że z uwagi na istnienie w aktach sprawy dwóch sprzecznych ze sobą opinii sporządzonych przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, także ta kwestia - czy obiekt spełnia standardy bezpieczeństwa przeciwpożarowego, wymaga ponownego ustalenia przez organ I instancji. ŚWINB zwrócił przy tym uwagę na możliwość skorzystania w tym zakresie z ekspertyzy sporządzonej przez podmiot fachowy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji powyższego, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że opisanych w jego decyzji wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. art. 15 k.p.a. Prawidłowa była zatem ocena zawarta w zaskarżonej decyzji, według której organ I instancji zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie ustalił wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do jej prawidłowego zakończenia, nie wykonując tym samym zaleceń zawartych w zapadłym w toku postępowania wyroku sądowym. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie określonym w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a wobec tego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak bowiem stwierdził organ odwoławczy, dopiero ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, pozwoli na dalsze, prawidłowe prowadzenie postępowania. Zasadnie przy tym wskazał, że niewątpliwie do obowiązków organu należy dokładne i rzetelne zbadanie kwestii, na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zapadłym w toku postępowania wyroku i że należy kompleksowo ustalić, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4. pr. bud. I kolejno trzeba ocenić, czy przy wykonywaniu prac budowlanych, inwestor nie wykroczył poza ramy udzielonego pozwolenia na budowę. Prawidłowo ocenił zatem organ odwoławczy, że w zaistniałych okolicznościach przeprowadzenie postępowania dowodowego wymaga wykonania dodatkowych czynności w celu uzupełnienia dowodów w sprawie. Konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin, sporządzenie ekspertyzy technicznej. Zasadne może być także przesłuchanie świadków, przy zapewnieniu stronom postępowania czynnego udziału w każdej fazie czynności. W powyższym zakresie podkreślenia bowiem wymagało, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego co do powyższych kwestii - o znaczeniu kluczowym dla wydana rozstrzygnięcia, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Bezpodstawne były zatem zarzuty zawarte w sprzeciwie, gdyż przy rozpoznaniu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Ponadto w kwestii zarzutów zawartych w sprzeciwie wskazać należało, że – jak już była o tym mowa wyżej - zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaś naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego - na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. - sprzeciw należało oddalić.