II SA/Gl 615/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. H. i E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. B. J. i K. J. zwrócili się do Burmistrza Miasta T. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], położoną przy ul. [...] w T. – na budynek inwentarzowy (gołębnik dla około 70 sztuk gołębi). Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Burmistrza T., orzeczono o odmowie ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania, stwierdzając brak przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie organu, obiekt inwentarski, jakim jest gołębnik, nie może bowiem powstać wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże wskutek odwołania B. J. i K. J., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, aczkolwiek podzieliło pogląd tego organu, iż gołębnik nie jest budynkiem gospodarczym. Po ponownym rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ administracji powołując się na uzyskane opinie [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w C., Starostwa Powiatowego oraz Instytutu Budownictwa, Mechanizacji i Elektryfikacji Rolnictwa w W., doszedł do przekonania, że gołębie hodowane w celach hobbystycznych stanowią rekreację, której może służyć obiekt gospodarczy. Zdaniem organu, w takiej zaś sytuacji zamierzenie inwestora nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, wymagającej ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego. W odwołaniu od decyzji H. H. i E. H. jako właściciele nieruchomości sąsiedniej, zarzucili błędną wykładnię pojęcia "budynek gospodarczy". Ich zdaniem, zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, gołębie zaliczone są do drobiu. Zatem gołębnik jest budynkiem inwentarskim, a nie – gospodarczym, zaś hodowla gołębi stanowi rodzaj produkcji rolnej. Wreszcie, odwołujący się wskazali na istniejący spór na tle korzystania z sąsiadujących nieruchomości. Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło, podzielając pogląd organu I instancji, iż gołębnika dla utrzymywania ok. 70 sztuk gołębi pocztowych, nie można uznać za budynek inwentarski, co oznacza brak podstaw do prowadzenia postępowania dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie jako zgodnej w prawem. W skardze do sądu administracyjnego, błędnie zatytułowanej odwołaniem, H. H. i E. H. ponowili dotychczasowe zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do wadliwej wykładni pojęcia "budynek gospodarczy", zawartej w § 3 pkt 8 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd też, ich zdaniem decyzja o umorzeniu postępowania zapadła z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na skargę Prezes SKO wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. W kolejnym piśmie procesowym, złożonym na rozprawie sądowej skarżący powołali się na uciążliwości, powodowane przez hodowlę gołębi. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w świetle art. 59 ust. 1 zd. 1 tej ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie budzi jednak wątpliwości, iż chodzi o terminologię z zakresu prawa budowlanego. Mianowicie, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obiekt budowlany należy użytkować m.in. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, zaś zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy m.in. dołączyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). Ustawa ta nie zawiera jednak taksatywnego wyliczenia przypadków, gdy dochodzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przewidując jedynie, iż w szczególności przez taką zmianę rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie budzi też wątpliwości, iż prawo budowlane stawia inne wymogi techniczno-budowlane, gdy idzie o budynki gospodarcze oraz pomieszczenia inwentarskie. Legalną definicją pojęcia budynek gospodarczy zawiera przepis § 3 pkt 8 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 750, poz. 690 ze zm.) – w brzmieniu wynikającym z rozp. MI z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 109 poz. 1156). I tak, przez określenie "budynek gospodarczy" należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodnego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zdaniem sądu administracyjnego, nie powinno budzić żadnej wątpliwości, iż budynek gospodarczy może służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy). Tymczasem zwierzęta, do których zalicza się gołębie jako ptaki, jako istoty żyjące, zdolne do odczuwania cierpienia, nie są rzeczą (art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002). Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami m.in. domowymi, gospodarskimi oraz wykorzystywanymi do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych i specjalnych. Gołębie, aczkolwiek zaliczone do drobiu, nie stanowią jednak zwierząt gospodarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921), ani też w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 10, poz. 25 ze zm.). Kwestia ta jednak nie ma znaczenia dla wykładni pojęcia "budynek gospodarczy", który z istoty nie służy do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt, niezależnie od celu. Ustawa o ochronie zwierząt jako zwierzęta domowe nakazuje traktować bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy). Stąd też mając na uwadze wyjaśnienia inwestorów, złożone w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., można przyjąć, iż hodowane przez nich gołębie służą jako ich towarzysze, a zatem należą nie do kategorii zwierząt gospodarskich czy rozrywkowych, lecz zwierząt domowych, które ustawa o ochronie zwierząt nakazuje utrzymywać w odpowiednim pomieszczeniu, podobnie zresztą, jak i pozostałe kategorie zwierząt. Tymczasem takim odpowiednim pomieszczeniem nie może być uznany budynek gospodarczy, lecz pomieszczenie inwentarskie jako przeznaczone dla inwentarza żywego, odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt, spełniające wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków inwentarskich i ewakuacji zwierząt (§ 109 cyt. rozp. MI). Nie sposób bowiem uznać, że zwierzęta gospodarskie jako inwentarz żywy należy utrzymywać w lepszych warunkach, niż zwierzęta domowe. Tymczasem jedynie pomieszczenie dla inwentarza żywego winny zapewniać m.in. wymianę powietrza, utrzymanie właściwej temperatury i oświetlenia, zabezpieczenie przed wpływami atmosferycznymi oraz wilgocią z podłoża i zalegających odchodów zwierzęcych, czy wreszcie, odprowadzenie ścieków ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych lub wewnętrznych zbiorników szczelnych, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (§ 110 cyt. rozp.). Przywołane przez organ I instancji opinie, nie mogą zaś przesądzać o odmiennej wykładni pojęcia "budynek gospodarczy". Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy musi też pozostać kwestia znacznych rozmiarów hodowli gołębi (70 sztuk). W konsekwencji, stwierdzić należy, iż hodowla zwierząt niezależnie od celu, jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym, przeznaczonym z istoty jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego jako odpowiednim zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt. Skoro oba typy pomieszczeń winny spełniać różne wymagania techniczno-budowlane, zaś podjęcie w budynku gospodarczym hodowli zwierząt, także gołębi, zwłaszcza przy uwzględnieniu rozmiarów hodowli (około 70 gołębi), zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, co podpada pod pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego, sporne zamierzenie inwestycyjne, objęte wnioskiem z dnia [...] r. z braku planu miejscowego, wymagało ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wreszcie, niezależnie od powyższych rozważań wskazać przyjdzie, że wniosek inwestorów jednoznacznie dotyczył zmiany sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na inwentarski. Brak zatem podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości niniejszego postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów stwierdzić przyjdzie, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 59 ust. 1 zd. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 105 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiedniej mają bowiem interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, skoro inwestorzy nie cofnęli wniosku. Zatem działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obydwie wadliwe decyzje. Orzeczenie o niewykonaności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – o ile na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wniosek inwestorów o ustalenie warunków dla zmiany sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na inwentarski winien zatem podlegać merytorycznemu rozpoznaniu w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.