II SA/Gl 615/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na skutek pisma wniesionego do organu przez właściciela sąsiedniej nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ogrodzenia działki nr [...] i [...] powiadamiając o tym fakcie m.in. M. i J. M. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji nakazał M. M. dokonać cyt. "rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...], które znajduje się mniej niż 5 m od osi drogi gminnej ul. [...]". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie wizji lokalnej stwierdzono wykonanie ogrodzenia od strony drogi nr ewid. gr. [...], która jest we władaniu gminy C. Średnia odległość przedmiotowego ogrodzenia od osi drogi wynosi 1,9 m. Budowę ogrodzenia rozpoczęto i zakończono wiosną [...] r. Stwierdzono istnienie ogrodzenia o słupkach metalowych zabetonowanych w gruncie, z siatką plecioną i podmurówką betonową. Inwestor przedstawił decyzję nr [...] wydaną przez Wójta Gminy C., w której ustala się warunki zabudowy i zagospodarowanie terenu dla działki nr [...] "w ramach przeniesienia istniejącego budynku gospodarczego z działki nr [...] ". Do sprawy M. M. dołączył także drugą decyzję nr [...] wydaną przez Wójta Gminy C., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Na wycinku projektu zagospodarowania działki, załączonego przez inwestora, w legendzie jest zaznaczone projektowane ogrodzenie, stałe, siatkowe, natomiast nie jest ono wyrysowane na planie zagospodarowania działki nr [...]. Z powyższego, zdaniem organu I instancji wynika, że inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia budowy ogrodzenia w organie architektoniczno-budowlanym. Nadto organ I instancji wskazał, że Rada Gminy C. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy uchwałą z dnia [...] r., w której przewidziano linie rozgraniczające, gdzie linię ogrodzenia ustala się na odległość 5,0 m od osi tej drogi. Inwestor nie zachował wymaganych odległości przy budowie powyższego ogrodzenia. W związku z powyższym brak jest możliwości legalizacji tego ogrodzenia w obecnym położeniu zwłaszcza, że również aktualny plan zagospodarowania przestrzennego gminy nie dopuszcza prawa zabudowy. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł M. M. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, iż organ prowadząc postępowanie nie zbadał czy droga, przy której znajduje się ogrodzenie jest drogą publiczną, nie uwzględnił także faktu, iż płot ów obejmowało zatwierdzenie projektu budowlanego decyzją Wójta Gminy C. Przedłożył także potwierdzające ten fakt pismo Wójta z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazał, iż jego zdaniem niewątpliwym jest, że M. M. wykonał ogrodzenie bez wymaganego przepisami art. 28 ust. 1 pkt. 23 i art. 30 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego zgłoszenia. O legalności budowy tego ogrodzenia nie może stanowić fakt posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku gospodarczego na parceli nr [...], bo dla ogrodzeń taka decyzja nie jest przepisami wymagana. Nie ma też znaczenia załączony plan zagospodarowania tej działki, gdyż gdyby nawet plan ten wyraźnie pokazywał gdzie inwestor planuje takie ogrodzenie zrealizować (ale nie pokazuje zgodnie z oznaczeniami pokazanymi w "legendzie" planu) to taki plan należałoby jedynie załączyć do wymaganego prawem zgłoszenia. Pismo natomiast Wójta Gminy z dnia [...] r. nie może zostać uwzględnione w sprawie, bo jest zdaniem organu "sprzeczne z prawem". Organ podniósł też, że odmienną miarę inwestor M.. stosował w sprawie ogrodzenia sąsiada, A. M. Pismem z dnia [...] r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W skardze zarzucił decyzji drugoinstancyjnej m.in. nieuwzględnienie faktu, iż w przeszłości udzielono mu pozwolenia na budowę obiektu obejmującego także zamiar budowy ogrodzenia, zakwestionował status A. M. jako strony postępowania oraz pominięcie w postępowaniu J. M., współwłaścicielki działki, do której również decyzja rozbiórkowa winna być skierowana. Prowadzące postępowanie organy nie zbadały nadto charakteru drogi, przy której ogrodzenie się znajduje i zapisów planu zagospodarowania miejscowego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo akcentując, że w trakcie postępowania skarżący nie wskazywał, iż współwłaścicielką działki jest jego żona. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 7 stycznia 2009 r. skarżący złożył dodatkowo zawiadomienie Sądu Rejonowego w Z. z [...] r. potwierdzające, że współwłaścicielką nieruchomości nr [...] jest jego żona J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia ją poprzedzającego wykazało, że skarga, wprawdzie z powodów innych niż w niej sformułowane, zasługuje na uwzględnienie, podjęte przez organy I i II instancji decyzje są bowiem dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Wskazać bowiem należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli strona bez swojej winy nie brała w nim udziału. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu (prawa zagwarantowanego w art. 10 § 1 k.p.a.) należy zatem m.in. rozumieć przypadki, gdy stronie, w sprawie, w której występuje wielość stron, nie doręczono wydanej przez organ administracji publicznej decyzji. Oznacza to bowiem pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji - por. A. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 651-652. W konsekwencji ustalenie przez sąd administracyjny, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 4 k.p.a., która w razie jej podniesienia stanowiłaby podstawę do wznowienia przez organ administracji publicznej zakończonego decyzją administracyjną postępowania administracyjnego powoduje, iż sąd ten obowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji niezależnie od merytorycznej oceny przedłożonego rozstrzygnięcia. Wskazania wymaga zatem, iż zawarte w aktach sprawy pismo z dnia [...] r. stanowiące zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ogrodzenia działki skierowane zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.in. do J. M. będącej, jak to skarżący wykazał w trakcie rozprawy przed tut. Sądem współwłaścicielką działki. Z nieznanych względów osoba J. M. nie figuruje jednak w żadnych dalszych obrazujących postępowanie administracyjne dokumentach, nie doręczono jej też ani decyzji pierwszoinstancyjnej, ani podlegającej ocenie w trakcie obecnego postępowania sądowoadministracyjnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W konsekwencji, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej, celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich uprawnionych stron postępowania. Rozstrzygnięcie to powoduje, iż Sąd nie jest zobowiązany do oceny sprawy co do meritum. Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania administracyjnego musi bowiem skutkować uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Zauważyć jednak w tym miejscu należy, czyniąc zadość względom ekonomiki procesowej, że także z innych przyczyn podjęte przez organy rozstrzygnięcia musiały podlegać uchyleniu. Wskazać bowiem trzeba, iż ani z decyzji pierwszoinstancyjnej, ani zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nie wynika by organy te badały, pomimo iż kwestię tę podnosił zarówno skarżący, jak też w złożonym przezeń piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy C. czy planowane roboty budowlane związane z przedmiotowym ogrodzeniem były objęte dokumentacją projektową zatwierdzoną udzielającą pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego decyzją z dnia [...] r. (obydwa organy odniosły się jedynie do wyrysu z mapy, co do którego nie wiadomo kiedy i przy jakiej okazji został przez stronę w organie I instancji złożony). Kwestia ta zdaniem składu orzekającego jest nader istotną gdyby bowiem tak było (całości projektu brak w aktach sprawy), a tym samym skarżący wadliwie lecz jednak zgłosił organowi zamiar budowy ogrodzenia, to uznanie, iż następnie dopuścił się on samowoli budowlanej nie byłoby adekwatne do okoliczności sprawy. Pomimo zarzutów skarżącego orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły także jednoznacznie statusu ul. [...] W konsekwencji zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna, a także rozstrzygnięcie ją poprzedzające, wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako koniecznego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX 53964. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Niezależnie od wskazanych wyżej wad przeprowadzonego postępowania administracyjnego zaskarżona decyzja drugoinstancyjna narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. traktujący o wymogach co do koniecznych składników rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. w znacznej części omawia bowiem nie sprawę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia lecz inne postępowanie odnoszące się do innej osoby (A. M.) stwierdzając nadto w finale uzasadnienia, że akta M. M. uzupełnia o dokumenty dotyczące ogrodzenia wykonanego na innej działce przez A. M. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w zgodzie z przepisami regulującymi zasady prowadzenia postępowania administracyjnego rozważy całość zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego i wyda prawidłowe rozstrzygnięcie, doręczając je wszystkim stronom postępowania. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.