II SA/Gl 616/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności dokumentacji sporządzonej przez biegłego sądowego z dokumentacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia M. H. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności dokumentacji sporządzonej przez biegłego sądowego z dokumentacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny: Sąd Rejonowy w C. w sprawie z wniosku M. H. o rozgraniczenie, z udziałem Burmistrza Miasta S. oraz Klubu "A" w J., sygn. akt [...], zlecił biegłemu sądowemu sporządzenie opinii w przedmiocie ustalenia granic ewidencyjnych i granic użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem rozgraniczenia. Po sporządzeniu dwóch wariantów opinii, biegły skompletował dokumentację w postaci operatu technicznego, który przekazał do Starosty [...] celem przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z kontroli przeprowadzonej pod względem wykorzystania istniejących materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego został sporządzony protokół, który zawierał pozytywny wynik tej kontroli. W związku z powyższym operat techniczny został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazana powyżej kontrola została przeprowadzona w trybie czynności materialno – technicznych, w oparciu o obowiązujący wówczas stan prawny tj. art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. jedn. z 2010 r. Dz. U. nr 193, poz. 1287 z późn zm. ) oraz § 9 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz ( Dz. U. nr 78, poz. 837). W dniu [...] r. Sąd Rejonowy w C. w sprawie sygn. akt [...] wydał postanowienie o rozgraniczeniu, którego integralną częścią był wariant II projektu przebiegu granic sporządzony przez biegłego sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w B. oddalił apelację M. H. od powyższego postanowienia. Pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. M. H. wystąpił do Starosty [...] z kolejnym wnioskiem o doprowadzenie do zgodności dokumentacji sporządzonej przez biegłego sądowego (w sprawie o sygn. akt [...]), przyjętej do zasobów pod nr [...] r., z dokumentacją zgromadzoną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, oznaczoną jako Lp [...] wykonaną w [...] r., ustalającą granicę pomiędzy pgr [...] – użytkownik Gmina S., a pgr [...] – użytkownik WPBP W. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uznając, że żądanie wnioskodawcy nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W zażaleniu od powyższego postanowienia pełnomocnik M. H. podniósł, że jego mocodawca posiada interes prawny w żądaniu doprowadzenia do zgodności dokumentacji sporządzonej przez biegłego sądowego z dokumentacją "zgromadzoną w zasobach". Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpatrzenie sprawy w trybie art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwanej dalej Kpa, zgodnie z wymogami przepisów prawa w szczególności art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podniesiono, że uczestnik postępowania rozgraniczeniowego został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 89 § 2 Kpa w związku z art. 10 § 1 Kpa. Jednocześnie podniesiono szereg zarzutów do dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości sporządzonej przez biegłego sądowego na zlecenie Sądu Rejonowego w C. wskazując, że ocena prawidłowości tej dokumentacji leżała po stronie Starosty. Pełnomocnik stwierdził także, że przyjęcie opracowania z pomiaru do zasobów jest postępowaniem administracyjnym. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Swoje rozstrzygnięcie organ II instancji oparł o treść art. 61a § 1 Kpa, który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie powołując treść art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ wskazał, że do przekazania materiałów i informacji o tych materiałach, a obecnie zbioru danych i dokumentów powstałych w toku prac geodezyjnych i kartograficznych, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, właściwym jest wykonawca tych prac. W przedmiotowej sprawie dokumentacja techniczna została sporządzona przez uprawnionego geodetę (biegłego sądowego), będącego jednocześnie wykonawcą pracy geodezyjnej. Została ona przekazana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...]. Wskazane materiały skontrolowano zgodnie z § 9 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych i przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ wskazał, że w powyższym zakresie nie toczyło się postępowanie administracyjne, a działania organu były prowadzone w trybie czynności materialno -technicznych. Organ odwoławczy podkreślił, że dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie może być w żaden sposób korygowana, poprawiana lub zmieniana. Przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( Dz. U. nr 1183 ) przewidują, że materiały które utraciły przydatność użytkową podlegają wyłączeniu z zasobu. Jednak działania te są podejmowane przez komisję zgodnie z § 27 ww. rozporządzenia, powołaną przez organ prowadzący zasób. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przewidują dokonywania wyłączenia materiałów z zasobu na wniosek osób fizycznych lub prawnych. Organ zaznaczył również, że każda geodezyjna dokumentacja techniczna opracowana na potrzeby Sądu jako załącznik do wyroku lub orzeczenia musi się znajdować w zasobie i to w stanie sporządzonym przez biegłego sądowego. Sąd w swoich orzeczeniach kreuje bowiem stan prawny nieruchomości. Organ wskazał także, że nie ma oparcia w obowiązujących przepisach wywód składającego zażalenie, że posiada on przymiot strony, gdyż nabył prawa strony w postępowaniu rozgraniczeniowym na potrzeby którego został sporządzona kwestionowana dokumentacja. Wskazana okoliczność mogłaby ewentualnie wskazywać na interes faktyczny właściciela nieruchomości, a nie na jego interes prawny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. H. reprezentowany przez pełnomocnika T. H. wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji. W uzasadnieniu wskazał, że już w 1997 r. geodeta ustalając granicę nieruchomości, obecnie oznaczonej jako działka nr [...], wskazał ją niezgodnie z załączoną do protokołu mapką i nie odtworzył zniszczonego znaku granicznego. Skarżący wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2009 r. wystąpił do Burmistrza Miasta S. o przeprowadzenie rozgraniczenia i ustalenie granicy prawnej na gruncie zgodnie z dokumentacją z pomiaru rozgraniczeniowego z [...] r. Ostatecznie wniosek ten trafił do Sądu Rejonowego w C., który zlecił biegłemu sądowemu sporządzenie dokumentacji z rozgraniczenia. Skarżący zarzucił, że wyznaczony przez Sąd biegły, granicę prawną zaznaczył na podstawie oświadczenia uczestnika postępowania rozgraniczeniowego, pomijając ustalenia dokumentacji otrzymanej ze Starostwa. Biegły zaproponował ustalenie granicy według stanu użytkowania, przesuwając granicę wschodnią działki w kierunku wschodnim o ok. od 0,9 m do 1,35 m oraz granicę południową przesuwając ją w kierunku północnym o około 4 m. Na tak sporządzonej dokumentacji umieszczono adnotację o jej zgodności z dokumentacją zgromadzoną w Starostwie (poświadczając w ten sposób nieprawdę) i została ona przyjęta do zasobów geodezyjnych. W ocenie skarżącego nierozpoznanie jego wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego doprowadzenia do zgodności dokumentacji sporządzonej przez biegłego sądowego z dokumentacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego narusza art. 61 a § 1 Kpa. Jest on bowiem uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego, legitymującym się interesem prawnym. Skarżący na poparcie swego stanowiska powołał orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV CSK 357/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 851/12. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/GL 21/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. H. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku w sprawie wycofania z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wnioskodawcy M. H. wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności dokumentacji sporządzonej przez biegłego sądowego z dokumentacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W pierwszej kolejności przytoczyć należy treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powołanego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko dwóch sytuacji: pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Co więcej, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1591/11). Przedmiotowa sprawa dotycząca wniosku M. H. w sprawie doprowadzenia do zgodności dokumentacji sporządzonej przez biegłego sądowego w sprawie o sygn. akt [...] z dokumentacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego była już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/GL 21/14 odrzucił skargę M. H. na bezczynności Starosty [...] w tym przedmiocie, tj. w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku w sprawie wycofania z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego sporządzonego przez biegłego sądowego w sprawie sygn. akt [...]. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni przychyla się do rozważań przyjętych w uzasadnieniu powyższego postanowienia. Sąd ten wskazał, że przyjęcie dokumentacji do zasobu odbywa się w trybie ściśle przewidzianym przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837). Z kolei zasady wyłączania dokumentacji z zasobu określa art. 40 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy - rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. poz. 1183), które reguluje te kwestie w rozdziale 6 - tryb wyłączania materiałów zasobu z zasobu oraz sposób ich przekazywania do właściwych archiwów państwowych, zastępując rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjne i kartograficzny, sposobu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, które utraciło moc z dniem 8 czerwca 2012 r. Powyższe przepisy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 Kpa w przedmiocie włączenia do dokumentacji zasobu lub wyłączenia albo odmowy wyłączenia dokumentacji z zasobu geodezyjnego. Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w 3 § pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień, ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa. Podkreślić trzeba, że w świetle art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (jest to jedna z ogólnych zasad działania organów administracji). Z zasady tej wynika, że organy administracji mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i w trybie prawem przewidzianym. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której stronie, która nie zleca wykonania operatu KERG może przysługiwać samodzielne prawo jego weryfikacji. Przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje bowiem, jak wskazano powyżej, zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami. Skarżącemu niewątpliwie przysługiwało prawo kwestionowania przygotowanego dla określonego postępowania operatu, jednak tylko w tym postępowaniu, czyli w przedmiotowej sprawie w trakcie trwania postępowania przed sądem powszechnym, dotyczącym ustalenia przebiegu spornej granicy. Słusznie stwierdził organ I instancji, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia żądania skarżącego wycofania z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego zewidencjonowanego pod nr KERG [...]. Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, nie mógł dokonać jego oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 21/14. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).