II SA/Gl 617/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi I. sp. z o. o. w B. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 27 lutego 2023 r. nr 23/2023/AP w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym nr 23/2023/AP z dnia 27 lutego 2023 r., wydanym wobec I. Sp. z o.o. (dalej również jako skarżąca), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.) zarządził: 1) zaprzestać przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami – termin realizacji: od zaraz, zgodnie z przepisami prawa 2) stosować środki poprawiające właściwości gleby zgodnie z instrukcją ich stosowania i przechowywania - termin realizacji: na bieżąco. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach na terenie firmy skarżącej stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Podniósł, że w toku kontroli ustalono, iż kontrolowany podmiot prowadzi wydobycie piasku na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb: [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K. W związku z powyższym posiada decyzję Starosty [...] z dnia 15.03.2022 r., udzielającą koncesji na wydobywanie piasku metodą odkrywkową ze złoża ,, [...]" w granicach obszaru górniczego ,, [...]". Dodatkowo skarżąca posiada decyzję Starosty [...] z dnia 30.11.2020 r. ustalającą leśny kierunek rekultywacji terenu niniejszej nieruchomości. W dniu rozpoczęcia kontroli dokonano oględzin działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. Podczas wykonywania ww. czynności w wyrobisku powstałym w wyniku wydobycia piasku, stwierdzono obecność świeżo nawiezionej ziemi, w którą wmieszane były odpady pochodzenia budowlanego (tworzywa sztuczne pochodzenia budowlanego - listwy perforowane oraz folie, a także gruz budowlany, płyty betonowe, fragmenty cegieł). Przedstawiciel Spółki wyjaśnił, że wyrobisko zostało wypełnione ziemią z nadkładów powstałych podczas wydobycia piasku oraz gruzem z budynków wyburzonych na terenie kontrolowanej nieruchomości. Dodatkowo poinformowano, że na terenie prowadzonych prac zdarza się, iż pracownicy skarżącej wykopują stare budynki. Ze względu na ekonomiczną nieracjonalność wywożenia ww. materiału poza teren zakładu, zostaje on zabudowany na kontrolowanym terenie i służy do wypełnienia wyrobisk. Organ podniósł, że przedmiotowe odpady zostały zakwalifikowane pod kodem 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03. Wskazał, że wykorzystując ww. odpady do rekultywacji niniejszego terenu skarżąca prowadzi proces przetwarzania - odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami, a dokładniej proces R5 - Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Dodatkowo, jak wynika z ust. 2 ww. przepisu, dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku: 1) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4; 2) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy, 3) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Organ stwierdził, że zarówno wydane na podstawie ust. 4 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R 10 (Dz.U. z 2015 r., poz. 132) jak i wydane na podstawie ust. 5 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796), nie przewiduje takiej możliwości odzysku dla odpadu o kodzie 17 09 04. W związku z tym spółka przetwarzała ww. odpady wbrew zakazowi, co stanowiło podstawę wydania zarządzenia o zaprzestaniu przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Ponadto w wyniku kontroli ustalono, że skarżąca przyjęła 2 733,78 ton środka poprawiającego właściwości gleby pn. "Środek [...]" i około 2 660 ton tego środka zostało zastosowane przez Spółkę, na powierzchni ok. 5 ha. Z Instrukcji stosowania i przechowywania organicznego środka poprawiającego właściwości gleby, do celów rekultywacji gruntów można stosować jednorazowo 17 t/ha jeden raz na 2 lata do uzyskania średniej zawartości fosforu i materii organicznej. Mając na uwadze powyższe uznano, że kontrolowany podmiot przekroczył dopuszczalną dawkę środka określoną w instrukcji. Natomiast według art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 76 z późn. zm.), środki poprawiające właściwości gleby i stymulatory wzrostu stosuje się zgodnie z instrukcją ich stosowania i przechowywania. Strona skarżąca wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt 1 dotyczącego zaprzestania przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy organowi celem umorzenia postępowania w tym zakresie i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. –1) art. 2 pkt 2, 3 i 11 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i w efekcie tego uznanie, że w okolicznościach faktycznych sprawy, w których Spółka dokonywała czynności odkrywkowych w ramach uzyskanej koncesji na wydobywanie piasku oraz czynności rekultywacji tego terenu na podstawie stosownej decyzji, a także rozbiórki części zasypanych budynków w postaci ich fundamentów na zasadzie dokonanego zgłoszenia budowlanego, przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie; - 2) art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że zidentyfikowane określone materiały stanowiły w ogóle "odpady" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych sprawy, w których spółka dokonywała czynności odkrywkowych w ramach uzyskanej koncesji na wydobywanie piasku oraz czynności rekultywacji tego terenu na podstawie stosownej decyzji, a także rozbiórki części zasypanych budynków w postaci ich fundamentów na zasadzie dokonanego zgłoszenia budowlanego, nie miało charakteru pozbycia się tych materiałów; - 3) art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy, następowało przetwarzanie odpadów - odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami w ramach procesu R5, zamiast stosowania wyłączeń wynikających z tego przepisu, w procesie R5 odnośnie materiałów oznaczonych kodem: 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; 17 01 02 gruz ceglany; ex 17 01 07 zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych inne niż wymienione w 17 01 06; - 4) art. 45 ust. 1 pkt 7 i pkt 8 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy, spółka nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy tymczasem zachodzą przypadki wymienione w tych przepisach. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy organowi celem umorzenia postępowania w tym zakresie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne nr 23/2023/AP z dnia 27 lutego 2023 r., wydane przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska lub u.i.o.ś. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast według art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z przytoczonych przepisów wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Według utrwalonej linii orzecznictwa, zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną, o czym stanowi art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na to, iż przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie podmiotu kontrolowanego, określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie - zarządzenie pokontrolne wydane może być, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, "na podstawie ustaleń kontroli", co powoduje, że protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości. (wyrok WSA w Opolu z 24.06.2021 r., II SA/Op 322/20). Dodać zatem należało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś., z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W przedmiotowej sprawie, akta administracyjne zawierają protokół kontroli, który został podpisany przez inspektora i osoby będące przedstawicielami kontrolowanej jednostki. Znajduje się w nim informacja, że osoba uprawniona do reprezentowania kontrolowanego ma prawo wnieść do protokołu kontroli umotywowane zastrzeżenia i uwagi przed jego podpisaniem lub odmówić podpisania protokołu. Protokół – jak podkreślono wyżej - został podpisany i nie wniesiono uwag do jego treści. Wśród załączników, które stanowią – co potwierdzono w treści protokołu – integralną część tego protokołu, wymieniony został "formularz określenia składu morfologicznego odpadów", według którego dominującą zawartość odpadów stanowią ziemia, gruz, tworzywa sztuczne pochodzenia budowlanego – listwy perforowane i we wnioskach stwierdzono, że zgromadzony materiał należy zakwalifikować jako odpad o kodzie 17 09 04, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), (karta 98 akt). Bezpodstawne były zatem zarzuty skargi, według których w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie wyłączenia co do stosowania ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 699), wymienione w art. 2 pkt 2, 3 i 11 tej ustawy. W żadnym z tych przepisów, nie zostały bowiem wymienione odpady, których występowanie zostało stwierdzone w niniejszej sprawie, tj. w postaci nawiezionej ziemi, w którą wmieszane zostały odpady pochodzenia budowlanego (tworzywa sztuczne pochodzenia budowlanego - listwy perforowane oraz folie, a także gruz budowlany, płyty betonowe, fragmenty cegieł). Nie zasługiwały również na uwzględnienie twierdzenia zawarte w skardze, że doszło do naruszenia przez organ art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że zidentyfikowane określone materiały stanowiły w ogóle "odpady" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Według skarżącej, w okolicznościach faktycznych sprawy, spółka dokonywała czynności odkrywkowych w ramach uzyskanej koncesji na wydobywanie piasku oraz czynności rekultywacji tego terenu na podstawie stosownej decyzji, a także rozbiórki części zasypanych budynków w postaci ich fundamentów na zasadzie dokonanego zgłoszenia budowlanego, co w ocenie skarżącej prowadzi do tego, że nie zaistniało "pozbycie się tych materiałów". W zakresie tych twierdzeń podnieść należało, że wspomniana przez skarżącą rekultywacja terenu miała odbyć się w sposób określony w decyzji Starosty [...] z dnia 30 listopada 2020 r. oraz zmieniającej ją częściowo decyzji tego organu z dnia 29 stycznia 2021 r., w której wymieniono w sposób wyczerpujący, jakie odpady zostaną wykorzystane w procesie rekultywacji, wskazując opis tych odpadów i ich kody. W decyzji tej nie zostały wymienione odpady, których dotyczy niniejsze postępowanie, tj. o kodzie 17 09 04, określonym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Podkreślenia wymagało, że obydwie decyzje, o których mowa, stanowią załącznik do protokołu kontroli, a zatem są integralną część tego protokołu. Niezasadne były także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy, następowało przetwarzanie odpadów - odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami w ramach procesu R5, zamiast stosowania wyłączeń wynikających z tego przepisu, w procesie R5 odnośnie materiałów oznaczonych kodem: 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; 17 01 02 gruz ceglany; ex 17 01 07 zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych inne niż wymienione w 17 01 06. W zakresie tej kwestii podnieść należało, że – jak już była o tym mowa wyżej – zaskarżone zarządzenie pokontrolne dotyczyło odpadów o kodzie 17 09 04, nie zaś wymienionych przez skarżącą w ramach cytowanego zarzutu skargi. Natomiast kwalifikacja przedmiotowych odpadów została zawarta w "formularzu określenia składu morfologicznego odpadów", który stanowi – jak wspomniano wyżej - integralną część protokołu kontroli, podpisanego bez zastrzeżeń przez osoby będące przedstawicielami kontrolowanej jednostki. Protokół kontroli jest dokumentem urzędowym stanowiącym potwierdzenie ujawnionych w toku kontroli naruszeń prawa. Ponadto – jak podkreśla się w orzecznictwie - organy inspekcji ochrony środowiska traktować należy jako organy specjalistyczne, których pracownicy posiadają wiedzę specjalną i kompetencje oraz aparat narzędziowy do poczynienia własnych spostrzeżeń, ocen, opinii, a także mogą wyrażać merytoryczne stanowiska w konkretnej sprawie i o określonej treści (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., IV SA/Po 906/18). Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przy wydaniu zarządzenia, art. 45 ust. 1 pkt 7 i pkt 8 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy, spółka nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wskazać bowiem należało, że zaskarżone zarządzenie zobowiązuje skarżącą do zaprzestania przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, natomiast wymienione w skardze przepisy art. 45 ustawy o odpadach, określają przypadki, w których zwalnia się określone podmioty z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a zatem przepisy te regulują zupełnie inną materię, pozostającą poza zakresem przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie – wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że prawidłowo organ stwierdził, iż wykorzystując wyżej wymienione odpady do rekultywacji terenu, skarżąca prowadziła proces przetwarzania - odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami, a dokładniej proces R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Według art. 30 ust. 2 tej ustawy, dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku: 1) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4; 2) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy; 3) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Jak zaś zasadnie stwierdził organ, zarówno wydane na podstawie ust. 4 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R 10 (Dz. U. z 2015 r., poz. 132) jak i wydane na podstawie ust. 5 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796), nie przewiduje takiej możliwości odzysku dla odpadu o kodzie 17 09 04. Wobec tego skarżąca przetwarzała te odpady wbrew zakazowi określonemu w art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach., a zatem zasadnie organ wydał zarządzenie o zaprzestaniu przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, o których była mowa wyżej i na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, tj. protokołu kontroli wraz z załącznikami. W związku z powyższym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.