II SA/Gl 617/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi I. C., W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 6 marca 2024 r. nr SKO.XII/426/6/2024 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie 6934 (sześć tysięcy dziewięćset trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz P. decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.) i in., orzekając wobec I. C. oraz W. Z. (dalej "strony", skarżący"), w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw J. i S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., poz. [...], działając z urzędu, ustalił dla ww. stron jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 60.379,20 zł z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości położonej w J., oznaczonej nr ew. [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb [...] J., o powierzchni 0,21 ha. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w zakres obszaru objętego m.p.z.p. wchodzi m. in. przedmiotowa nieruchomość, zbyta przez ww. osoby w dniu [...] r. Organ nie miał podstaw do zanegowania oceny wzrostu wartości nieruchomości, którą sporządziła osoba posiadającą wiedzę specjalistyczną. Został spełniony warunek do wydania, zgodnie z art. 37 ust. 6 u.p.z.p., decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty jw. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły strony, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in., że decyzja została podjęta niezgodnie z faktycznym użytkowaniem i przeznaczeniem nieruchomości, a co więcej, opiera się na nieaktualnych i błędnych danych. W decyzji argumentuje się, że faktyczne przeznaczenie nieruchomości w czasie trwania luki planistycznej, to tereny rolne. Tymczasem nieruchomość od 2013 roku jest przeznaczona pod zabudowę, co potwierdzają wydane warunki zabudowy. W posiadaniu stron jest operat szacunkowy z sierpnia 2019 roku, przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego na prośbę banków, w których strony ubiegały się o kredyt. Operat ten wycenia wartość nieruchomości na 183.918 zł, z kolei operat szacunkowy, na podstawie którego nałożono rentę planistyczną, wycenia nieruchomość na kwotę 16.647 zł. Stanowi ona wartość rażąco odbiegającą od realnej wartości rynkowej, co najmniej zaniżając ją dwunastokrotnie. Dodatkowo wspomniana nieruchomość została uzbrojona w dostęp do sieci gazowej, a jeszcze przed sprzedażą strony były w trakcie przygotowywania uzbrojenia w dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Odwołujący zatrudnili też dwóch różnych architektów do przygotowania projektu domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 6 marca 2024 r., znak SKO.XII/426/6/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w wysokości określonej w decyzji. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. W rozpatrywanym przypadku organ ocenił operat i uznał go za prawidłowo sporządzony, a zatem mogący stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom prawnym. Operat szacunkowy został sporządzony w sposób umożliwiający ocenę jego prawidłowości, a wartość dowodowa tegoż operatu nie budzi wątpliwości. Jest on spójny, logiczny, zupełny, nie ma w nim nieścisłości oraz nie zostały pominięte istotne dla wyceny elementy. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo opisał cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich ocenami, co pozwoliło na określenie ich podobieństwa. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyły przez pełnomocnika ww. strony, zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono m. in.: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to; 1) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do nierzeczywistego, zawyżonego, a tym samym nieuzasadnionego wzrostu wartości nieruchomości, bowiem określonego bez uwzględnienia faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności bez uwzględnienia czynników wpływających dodatnio na wartość wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem tego planu; 2) art. 67 ust. 1, art. 72 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: u.g.n.), polegające na ich zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy pomimo tego, że przepisy te dotyczą opłaty z tytułu użytkowania wieczystego; 3) art. 134 u.g.n., polegające na jego zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy pomimo tego, że przepis ten ma zastosowanie do odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości; 4) art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 3 ust. 3, § 4, § 5 ust. 1, ust. 2, § 8 ust. 1 i § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ do obliczenia jednorazowej opłaty planistycznej operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z ww. przepisami, tj. przy uwzględnieniu przez biegłego przy zastosowaniu metody porównawczej nieruchomości niepodobnych do wycenianej nieruchomości skarżących, bez uwzględnienia czynników podnoszących wartość nieruchomości skarżących według jej faktycznego sposobu korzystania przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i pomimo braku niezbędnych danych w tym operacie wpływających na wycenę nieruchomości, a to w szczególności danych dotyczących dokumentów stanowiących podstawę ustalenia cen transakcyjnych nieruchomości branych pod uwagę, w tym dat transakcji oraz przyjęcie dłuższego niż dwuletni okresu badania cen, bez uzasadnienia tej okoliczności w operacie; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, że: a) nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego była wykorzystywana rolniczo, wartość nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu korzystania z niej przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 16.674 zł, a wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 217.938 zł, gdy: - według operatu szacunkowego z sierpnia 2019 roku wraz z załącznikami, również w podejściu porównawczym, wartość przedmiotowej nieruchomości w 2019 roku, a zatem przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 183.918 zł i nieruchomość została nabyta przez skarżących w dniu [...] r. na podstawie aktu notarialnego za cenę 182.000 zł; - przedmiotowa nieruchomość posiada przyłącze do sieci gazowej, co zdecydowanie podnosi wartość ww. nieruchomości, jak również skarżący zamierzali złożyć wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i do kanalizacji sanitarnej, a wszystkie ww. czynności zostały podjęte w celu zrealizowania planowanej na ww. działkach budowy domu jednorodzinnego, - dla przedmiotowej nieruchomości wydana była decyzja z dnia 9 października 2013 r. przez Burmistrza P. o warunkach zabudowy, b) operat szacunkowy z dnia 17 listopada 2023 r. odpowiada wymogom obowiązujących przepisów i nie budzi zastrzeżeń, w sytuacji, gdy operat ten został sporządzony niezgodnie z art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n., § 3 ust. 3, § 4, § 5 ust. 1, ust. 2 i § 8 ust. 1 i § 38 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r., bowiem przy podejściu porównawczym rzeczoznawca nie przyjął nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (...); 2) art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak powiadomienia skarżących o przeprowadzanych w dniu 10 listopada 2023 r. oględzinach na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym uniemożliwienie udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin z udziałem biegłego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: u.g.n.)., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.). W tego rodzaju sprawach konieczne jest zatem uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, jako osoby posiadającej wiedzę specjalną. W niniejszej sprawie strony w toku postępowania przed Burmistrzem faktycznie nie brały czynnego udziału, bowiem nie podejmowały korespondencji. Z powodu własnych zaniedbań nie mogą obecnie wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych. Złożyły jednak odwołanie od decyzji organu I instancji i zawarły tam szereg zarzutów dotyczących przebiegu postępowania oraz kwestionowały wyliczenia dokonane przez rzeczoznawcę, przedstawiając konkretne argumenty. W odwołaniu, jako załącznik, wskazano m. in. kopię operatu szacunkowego z sierpnia 2019 r. SKO tymczasem przywołało stan faktyczny sprawy, przepisy, orzecznictwo i w sposób ogólnikowy zaakceptowało operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, zasłaniając się tym, że to rzeczoznawca dokonuje wyceny i on posiada wiadomości specjalne. Ocena operatu dokonywana jest jednak przez organ i to on, wobec konkretnych zarzutów środka odwoławczego, ma obowiązek ustalić stan faktyczny oraz prawny (art. 7 k.p.a.). SKO, oceniając operat z 2019 r., na który powoływali się odwołujący, zadowoliło się stwierdzeniem, że "Dołączony do akt sprawy operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, ponieważ utracił swoją ważność, a nadto został sporządzony dla innego celu niż ustalenie opłaty planistycznej." (s. 7 decyzji, por. też art. 156 ust. 3 u.g.n.). Nawet jeśli operat przedłożony przez strony był sporządzony do innego celu i upłynął termin jego ważności, to – jako załącznik do odwołania – mógł zawierać on także własne stanowisko odwołujących się stron w sprawie (bowiem na niego powoływały się), a zatem nie można było takiego stanowiska zlekceważyć. Skoro została przez organ zakwestionowana możliwość wykorzystania dowodowego złożonej w sprawie wyceny rzeczoznawcy (sporządzonej do celów bankowych), to – w razie wątpliwości – należało ewentualnie zwrócić się do stron o doprecyzowanie, czy stanowisko zawarte w takim operacie jest osobistym ich stanowiskiem, po to, by rzeczoznawca działający na zlecenie organu ustosunkował się do tego rodzaju argumentacji i w tym kontekście doprecyzował swój operat. Nie stoi temu na przeszkodzie art. 157 ust. 2 u.g.n., według którego "Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1." Strona ma prawo podnoszenia zarzutów wobec niekorzystnej dla niej wyceny nieruchomości (i to zarzutów nawet bardzo szczegółowych), a rzeczoznawca powinien do takiej argumentacji przynajmniej odnieść się. Strona, która ma być obciążona tak dużymi należnościami publicznoprawnymi ma prawo do kwestionowania operatu oraz do otrzymania co najmniej odpowiedzi rzeczoznawcy, który albo podtrzyma swe wnioski, albo – pod wpływem dalszej argumentacji – je zmieni. SKO nie dopełniono zatem wymagań z art. 7, 80, 107 §1 i 3 k.p.a. i w sposób arbitralny odniosło się do zgromadzonych dowodów. Nie jest rzeczą Sądu, by tego rodzaju ustalenia i analizy prowadzić za organ (także w zakresie poczynionych przez strony wcześniejszych nakładów na nieruchomość i jej uzbrojenia w dostęp do sieci gazowej), zwiększających jej początkową wartość. Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy zapewnić stronom realny udział w postępowaniu (a nie jedynie formalny), w szczególności, by rzeczoznawca miał możliwość ustosunkowania się do zarzutów wobec operatu. Oceny materiału dowodowego powinny dokonać organy obu instancji, stąd uchylenie decyzji SKO nie byłoby wystarczające. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (1500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (5434 zł, wraz z opłatami skarbowymi od 2 pełnomocnictw), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.