II SA/Gl 618/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007r. sprawy ze skargi "B" Sp. z o.o. w K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części określonej w punktach [...]i [...], 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...]złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...]r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w obecności funkcjonariuszy Straży Miejskiej i dyrektora "A" w K. przy ul. [...] przeprowadzili oględziny budynku zajmowanego przez "A" w kompleksie "B" w K.. W protokole z oględzin stwierdzono, iż z przedłożonego przez "A" raportu z godz. [...] z dnia [...]r. wynika, że obciążenie dachu śniegiem przekracza o 34 % obciążenie przyjęte w projekcie. Dyrektor "A" oświadczył, że obiekt od godz. [...] jest nieczynny, zaś przedstawiciele organu poinformowali, że do czasu odśnieżenia dachu zakazuje się użytkowania hipermarketu. Do protokołu dołączone są w aktach sprawy dwa raporty z [...]r., z godz. [...] i [...], sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, dotyczące danych o obciążeniu dachu śniegiem. W następnej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...]r., w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał "A" Spółka z o.o. usunięcie śniegu zalegającego na dachu obiektu przy ul. A w K., którego ciężar stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji dachu, a w związku z tym również zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Jednocześnie w decyzji zakazano użytkowania "A" do czasu usunięcia śniegu a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji powołano się na ustalenia faktyczne wynikające z raportów wykazujących nadmierne obciążenie dachu śniegiem, przyjmując iż jego masa przekracza o 34% obciążenia zaprojektowane. W aktach sprawy znajduje się nadto kserokopia oświadczenia projektantów centrum handlowego "B" wskazujące, że przyjęte w projekcie obciążenie śniegiem wynosi 134 kg/m2 oraz notatka służbowa z dnia [...]r., dotycząca kontroli śniegu na obiekcie "B" w K. przy ul. B. Zgodnie z tą notatką obciążenie z dnia [...]r. wynosiło 62 % obciążenia dopuszczalnego. W notatce zalecono pobieranie próbek przy kolejnych opadach śniegu i uznano pokrywę o grubości 35 cm za bezpieczną. Kolejną decyzją z [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 154 k.p.a. zmienił z urzędu swą poprzednią decyzję nr [...] w części dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego i w miejsce "A" spółka z o.o. wpisał jako zobowiązanego "B" sp. z o.o. W uzasadnieniu podał, że zmiana była konieczna a decyzja nr [...] wymagała korekty, albowiem właścicielem obiektu, w którym mieści się hipermarket "A" jest "B" Sp. z o.o. Pismem z dnia [...]r. Dyrektor Zarządzający "B" Spółka z o.o. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru w K., że obowiązek wynikający z decyzji nr [...] z [...]r., zmienionej decyzją nr [...] z tej samej daty, został wykonany całkowicie i brak jest przeszkód do ponownego, natychmiastowego otwarcia marketu "A". W piśmie zawarto również dane dotyczące czasu i sposobu usuwania śniegu z dachu. Podano, że usuwanie śniegu z dachu jest prowadzone sukcesywnie od [...]r. Dnia [...]r. prace od godziny [...]rano prowadziło ok. 50 osób i do godzin wieczornych odśnieżono znaczną część dachu. Badania wykazały, że średnie obciążenie śniegiem w godzinach wieczornych wynosiło 95 kg/m2 w miejscach o najgrubszej pokrywie śnieżnej. W aktach znajdują się także dokumenty dotyczące badań obciążeń śniegiem dachu "A" z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r., sporządzone przez inspektora PINB w K.. W protokołach tych stwierdzono pracę 50 osób przy odśnieżaniu dachu "A" oraz odśnieżenie części dachu i grubość zalegającej miejscowo pokrywy śnieżnej ( 30 – 50 cm). Pismem z dnia [...]r. "B" Spółka z o.o. wniosła odwołanie od "decyzji nr [...] w związku z decyzją [...]" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, naruszenie przepisów art. 77 i 80 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak również zaniechanie powiadomienia spółki o wszczęciu i prowadzeniu postępowania. W uzasadnieniu argumentowano, że przepis art. 66 prawa budowlanego ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela obiektu budowlanego. Jedynie w skrajnych przypadkach można na tej podstawie nakazać wyłączenie obiektu z użytkowania. Dla wydania decyzji konieczne jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, co winno nastąpić z odniesieniem do obowiązujących norm i przepisów. Zarzucono, że organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego a jedynie oparł się na notatce sporządzonej na zlecenie "A" przez Inspektora Nadzoru inż. Z. W.. Bezpodstawnie przyjęto, że norma obciążenia została przekroczona o 34 %, albowiem organ nie posiadał dokumentacji technicznej obiektu. Inne pomiary wykazywały odmienny stan faktyczny i poziom obciążeń. Powołano również ustalenia towarzyszące wydaniu decyzji nr [...], nakazującej "B" usunięcie śniegu, nie wprowadzającej jednak zakazu użytkowania obiektu. Nadto skarżąca Spółka zarzuciła, że najemca obiektu "A" wykonał pomiary samodzielnie, bez udziału wynajmującego. Oględziny również odbyły się bez udziału właściciela obiektu, nie poinformowano także o wszczęciu postępowania w sprawie, czym naruszono art. 61 § 4 kpa i art. 79 § 1 kpa. Wobec rozbieżności w ustaleniach faktycznych, wynikających z różnych pomiarów obciążenia dachu, decyzje zostały wydane zdaniem Skarżącej bez uwzględnienia rzeczywistego stanu faktycznego a postępowanie zostało przeprowadzone wadliwie. W uzupełniającym odwołanie piśmie z dnia [...]r. Spółka skarżąca wyjaśniła, że na dachu istnieją tzw. "worki śniegowe", dla których przewidziano wyższe obciążenia śniegiem, a dokonując obliczeń inspektor "A" uwzględnił próbkę pobraną właśnie z takiego worka. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu była zatem bezzasadna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, uchylił decyzję nr [...] w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie. Natomiast w odniesieniu do decyzji nr [...] organ odwoławczy uchylił ją w części dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego i orzekł o nałożeniu obowiązku na "B" Sp. z o.o., a w pozostałej części utrzymał decyzję nr [...] w mocy. W uzasadnieniu wskazano po pierwsze, na powszechnie znane okoliczności, związane z katastrofą budowlaną hali MTK w Chorzowie w dniu[...]r. oraz na panujące zimą 2006 r. warunki atmosferyczne i ponadstandardowe opady śniegu. Władze publiczne wystosowały w związku z tym do właścicieli obiektów budowlanych apel o uprzątanie śniegu z dachów, zwłaszcza obiektów wielkopowierzchniowych, a Wojewoda [...] zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał starostów i prezydentów miast do kontroli wykonania obowiązku usuwania śniegu. Czynności kontrolne, w dużej liczbie, prowadzone były przez organy nadzoru budowlanego. W tym kontekście za zasadne uznano zastosowanie art. 10§2 i 77 § 4 kpa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących kompletności zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że wobec okoliczności towarzyszących prowadzonym kontrolom, zakres poczynionych ustaleń był dostateczny dla podjęcia rozstrzygnięcia. Wskazano, że organ w dniu [...]r. uzyskał informację, że od godz. [...] obiekt "A" jest nieczynny oraz dane wynikające z raportu o stanie obciążenia konstrukcji, co dawało podstawę do wydania nakazu usunięcia śniegu, zaś wstrzymanie użytkowania obiektu stanowiło w istocie potwierdzenie stanu istniejącego. Wskazano, że brak było podstaw do podważenia wiarygodności danych z raportu, skoro ich wyniki nie były korzystne dla użytkownika obiektu, zaś po stronie dokonującego pomiarów inspektora trudno doszukiwać się powodów do fałszowania wyników czy wyolbrzymiania zagrożenia, jak również nie można zarzucić mu braku kompetencji i uprawnień. W tej sytuacji ograniczenie postępowania dowodowego uznano za dopuszczalne. Zauważono przy tym, że rozstrzygnięcie musiało uwzględniać i tę okoliczność, że ze względu na stałe opady śniegu, sytuacja w tym zakresie nie była stabilna. Należało liczyć się z ewentualnością nagłej zmiany obciążenia dachu, co uzasadnia wydanie nakazu usuwania śniegu nawet w przypadkach gdy obciążenia dopuszczalne nie były przekroczone. Możliwość dokonania pomiarów przez inspektora "A" bez udziału przedstawiciela właściciela obiektu uzasadnia natomiast pkt [...]załącznika nr [...] do umowy najmu. W końcu zauważono, że odwołująca się Spółka, nawiązując do decyzji wydanych [...]r. w stosunku do obiektu "A", poinformowała w swym piśmie, że obowiązek został wykonany a zasadności tego obowiązku w piśmie z [...]r. nie zakwestionowano. Pismo to zostało zaś zakwalifikowane jako informacja o wykonaniu obowiązku. Odnośnie dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że nie odnosi się on wyłącznie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków, lecz również do przypadków szczególnych zagrożeń, wynikających nie ze złego stanu obiektu, lecz z innych okoliczności związanych z użytkowaniem. W skardze do sądu administracyjnego "B" Spółka z o.o. wniosła o uchylenie lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania : art. 138 § 1 pkt 2, art. 77, art. 80, art. 61 § 4 art. 79 § 1, art. 6 i 7 kpa oraz naruszenie prawa materialnego – art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją tą organ odwoławczy zmienił adresata obowiązku, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania stanowi przesłankę nieważności decyzji, co na etapie postępowania odwoławczego winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania. Zarzucono również wadliwą interpretację art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 prawa budowlanego. Organ ma bowiem prawo stopniować możliwe do zastosowania sankcje, przy czym nałożenie zakazu użytkowania, jako środka szczególnie represyjnego, winno być poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego, po stwierdzeniu wysokiego stopnia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W sprawie natomiast, wedle oceny skarżącej, nie doszło do wystarczających ustaleń faktycznych, a organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w istotnym zakresie. Zaprzeczając, aby okoliczności związane z warunkami atmosferycznymi były okolicznościami powszechnie znanymi i uzasadniającymi wydaną decyzję, powołano się na opinię Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z [...]r., zgodnie z którą [...] występowały tak opady deszczu jak i śniegu, temperatura była dodatnia i pokrywa śniegu w ciągu doby ulegała wytopieniu. Odbiega to od stanu, jak organy uznały za udowodniony. Zarzucono, że bezpodstawnie ograniczono postępowanie tylko do wyników jednych badań, zaniechano własnych pomiarów, pominięto inne materiały ( opinie i sprawdzenia ). Wskazano, że inspektor "A", na którego raporcie oparto ustalenie faktyczne, nie znał konstrukcji obiektu, jej cech i parametrów, w tym nie wiedział o "workach śniegowych". Podkreślono ponownie fakt prowadzenia sprawdzeń oraz postępowania administracyjnego przed organem I instancji bez udziału skarżącej jako właściciela obiektu, zaś zastosowanie art. 10 § 2 wymaga odnotowania w aktach sprawy, czego zaniechano. Wobec wagi naruszeń stwierdzono, że decyzja nie może się ostać w porządku prawnym. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wniesiona skarga w ocenie Sądu musiała odnieść częściowo skutek, chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone przez skarżącą Spółkę można uznać za uzasadnione. Po pierwsze nie można zgodzić się z zarzutem, aby dla legalności wydanych decyzji decydujące znaczenie miały mieć podnoszone w skardze uchybienia proceduralne takie jak prowadzenie postępowania bez powiadomienia stron o jego wszczęciu, ograniczenie zakresu postępowania dowodowego czy też naruszenie art. 10 ust. 3 kpa. Przedmiotem w postępowaniu administracyjnym jest zawsze rozstrzygnięcie jakiejś konkretnej, indywidualnej sprawy. Reguły proceduralne służą realizacji sprawiedliwości proceduralnej, umożliwiającej podjęcie decyzji z zachowaniem praw strony. Służą one realizacji m.in. takich wartości jak bezpieczeństwo prawne, wolność jednostki, kontrole i przewidywalność działań administracji. W każdym konkretnym przypadku może jednak dojść do sytuacji, w jakiej wartości związane ze stosowaniem zasad postępowania mogą zagrozić lub uniemożliwić ochronę wartości innego rodzaju. W przekonaniu Sądu nie ma wartości cenniejszej niż życie i zdrowie ludzi. W razie konfliktu wartości te winny uzyskać bezwzględnie priorytet, nawet kosztem takich wymogów proceduralnych, jak obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ czy pisemnego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. W niniejszej sprawie należy jednak zauważyć, że postępowanie było prowadzone bardzo szybko, stąd skarżąca Spółka nie tylko dowiedziała się niezwłocznie o postępowaniu i wydaniu decyzji ale nawet w tym samym dniu decyzję wykonała. W przekonaniu Sądu, w sprawie miał zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., umożliwiający organom odstąpienie od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Należy zgodzić się ze skarżącą, że korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 10 ust. 2 kpa organ winien okoliczność tę odnotować w aktach sprawy, czego nie zrobiono. Naruszenie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a tylko taki skutek naruszenia przepisów postępowania uzasadnia uchylenie decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analogiczne stanowisko należy zająć wobec konsekwentnie podnoszonych przez skarżącą Spółkę zarzutów, dotyczących ograniczenia zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zasadność działania organów nie może być oceniana w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Jakkolwiek skarżąca wykazuje, że w dniu [...]r. temperatury były dodatnie a pokrywa śniegu w ciągu doby ulegała wytopieniu, to informacje te nie mają istotnego wpływu na fakt, iż istotnie zima roku 2005/2006 była niezwykle śnieżna, długa i mroźna. Dochodziło do załamań dachów, w tym do najtragiczniejszego związanego z katastrofą hali w Chorzowie. W lutym 2006 r. nie były znane jakiekolwiek inne, poza zalegającym śniegiem, okoliczności powodujące tę katastrofę. Za uzasadnione a jednocześnie za odpowiedzialne należy uznać zatem działania podejmowane przez organy nadzoru budowlanego, kontrolujących stan obiektów, w szczególności wielko - powierzchniowych. Skarżąca zarzuca, że organy ograniczyły się do wyników pomiarów dokonanych przez inspektora "A", nie dokonując własnych pomiarów i ustaleń jak również nie oceniając innych pomiarów. W ocenie Sądu organ I instancji niewątpliwie nie miał podstaw do poddawania w wątpliwość wiarygodności otrzymanych danych, trudno też sobie wyobrazić, aby zwlekał w takiej sytuacji z wydaniem decyzji. Nie można się również zgodzić ze skarżącą co do możliwości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 prawa budowlanego. Przepis ten stwarza organom możliwość skutecznego zapewnienia nie tylko tego, aby obiekty budowlane były utrzymywane w należytym stanie technicznym ( art. 66 ust. 1 pkt 1 ) ale również aby były użytkowane w sposób, który nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że zagrożenie takie nie musi wynikać ze stanu technicznego obiektu, lecz z innych okoliczności, np. warunków atmosferycznych w których obiekt jest użytkowany. Wprowadzenie zakazu użytkowania nie jest przy tym, jak argumentuje skarżąca, dodatkową sankcją, lecz środkiem mającym zapobiec skutkom zagrożenia. Jeżeli użytkowanie obiektu, stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia, związane jest ze stałym przebywaniem w nim ludzi, to wprowadzenie zakazu użytkowania do czasu wykonania nakazanych czynności należy uznać za uzasadnione. Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli organu II instancji były dwie decyzje z dnia [...]r. Decyzja nr [...]została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.z powołaniem się na art. 154 k.p.a. Decyzję tą zmieniono decyzją nr [...] w części dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego. W chwili orzeczonej zmiany decyzja nr [...] nie była ostateczna, a tylko do takiej decyzji może znaleźć zastosowanie art. 154 k.p.a. Z tego względu prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją w pkt [...] uchylił decyzję nr [...] w całości i umorzył postępowanie w tym zakresie. Natomiast decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 prawa budowlanego, organ I instancji skierował do "A" spółka z o.o. Podmiot ten nie jest właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu, zatem decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania. Słusznie zauważa zatem skarżąca, że zaistniała przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "B" sp. z o.o., jako właściciel obiektu, była legitymowana do wniesienia odwołania w terminie otwartym dla tej czynności procesowej. Rozpoznając odwołanie organ II instancji nie mógł orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., ze względu na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ II instancji wyznacza art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Organ ten orzeka merytorycznie po raz wtóry w sprawie. Stwierdzając nieprawidłowość kontrolowanej decyzji organ odwoławczy uchyla ją w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty lub uchylając decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. W odniesieniu do decyzji nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił je w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego, kierując ją do skarżącej Spółki, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W przekonaniu Sądu stwierdzona nieprawidłowość nie mogła zostać usunięta poprzez zmianę oznaczenia adresata decyzji. Praktyka taka stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady udziału strony we wszystkich jego stadiach. Za wadliwe zatem należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w pkt [...]i [...]zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powtórnie odwołanie skarżącej Spółki od decyzji nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przy tym wziąć pod uwagę fakt, że przedmiotem postępowania był pewien określony sposób użytkowania obiektu a nałożony obowiązek został wykonany. Brak jest aktualnie podstaw do orzekania o obowiązku, który został wykonany a warunki użytkowania obiektu uległy zmianie. Okoliczność ta wskazuje na brak przedmiotu postępowania, co winno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 206 cytowanej ustawy.