II SA/Gl 618/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant asystent Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007r. sprawy ze skarg Z. I. i W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...),(...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących Z. I. i W. I. po (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. W. i Z. I. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] obręb [...] położonej w J. dla realizacji budynku mieszkalnego wraz z warsztatem samochodowym w przyziemiu projektowanego budynku w części dotyczącej warsztatu samochodowego. Podali, że przedmiotowa decyzja w części ustalającej warunki zabudowy dla warsztatu samochodowego obejmującego : diagnostykę podwozia, mechanikę, blacharstwo i lakiernictwo została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa wada tej decyzji wynikała ich zdaniem z : 1. wydania jej w oparciu o postanowienie uzgadniające Wojewody z dnia [...] r. skierowane nie do wnioskodawcy lecz do innej osoby ( S. S. – syna wnioskodawcy ), 2. stwierdzenia nieważności opisanego postanowienia Wojewody przez Ministra Środowiska postanowieniem z dnia [...] r. jako rażąco naruszającego prawo, 3. różnego określenia projektowanej inwestycji we wniosku inwestora i w sentencji kwestionowanej decyzji, bowiem wniosek dotyczył "budowy zakładu (warsztatu) samochodowego i nadbudowy budynku mieszkalnego", a decyzja ustaliła warunki "dla budowy budynku mieszkalnego wraz z warsztatem samochodowym w przyziemiu projektowanego budynku", 4. naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) poprzez nieokreślenie w tej decyzji przybliżonych danych dotyczących wielkości planowanego warsztatu, co w konsekwencji doprowadziło do wybudowania "pod szyldem warsztatu samochodowego" zakładu napraw samochodów, w którym znajduje się 12 stanowisk dla napraw samochodów oraz komora lakiernicza, a w związku z tym także pominięcia przez organ w toku postępowania ich pisma z dnia [...] r., w którym domagali się dokładnego określenia przeznaczenia warsztatu oraz rozmiarów przyszłej działalności, 5. wydania tej decyzji bez sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko mimo, że będąca przedmiotem tej decyzji inwestycja zgodnie z § 3 pkt 10 lit. k) i p) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 52, poz. 284) zaliczała się do mogących pogorszyć stan środowiska. Wobec tego funkcji takiego raportu nie mogła spełniać przedłożona przez inwestora "prognoza uciążliwości akustycznej warsztatu samochodowego". Wymienione rozporządzenie weszło w życie 8 czerwca 1995 r., a zatem miało to miejsce przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta J. Tym samym zastosowanie do niej winien znaleźć art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. 6. niezgodność wydanej decyzji z planem miejscowym zgodnie z którym dla terenu inwestycji obowiązywały następujące zapisy : "Strefa ochrony środowiska przyrodniczego z dopuszczeniem obiektów usług związanych z realizacją budownictwa mieszkaniowego oraz ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej wzdłuż istniejących dróg dojazdowych z maksymalną zabudową działki 10 % i wysokością obiektów nie przekraczających wysokości istniejących pasm zieleni wysokiej, wymagane uzyskanie uzgodnienia z władzami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska". W decyzji pominięte także zostały wymogi dotyczące wysokości zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do powstania obiektu o wysokości wyższej niż pasma zieleni wysokiej, 7. niezgodnego z prawem uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji postanowieniem wydanym przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] r. ( stwierdzenia nieważności tego postanowienia odmówił Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. – od decyzji tej wnioskodawcy wnieśli jednak odwołanie do Głównego Inspektora Sanitarnego w W., a sprawa jest w toku ). Po wszczęciu postępowania nieważnościowego SKO w K. decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta J. W motywach orzeczenia Kolegium podało, że w jego ocenie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżących decyzji albowiem w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki takiej w opinii Kolegium nie stanowiły w szczególności kwestie dotyczące postanowień uzgadniających. W ocenie składu orzekającego określenia dotyczące projektowanej inwestycji zawarte we wniosku inwestora oraz w decyzji ustalającej warunki zabudowy są tożsame. Brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części kwestionowanej we wniosku w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta J. nie została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż powołane we wniosku przepisy prawa ( art. 41 ust. 2 pkt 2 i art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ) nie znajdują zastosowania w przedmiotowym przypadku. SKO powołało się także na tezę zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. ( sygn. akt III ARN 19/96 [w:] OSNP z 1997 r. Nr 4, poz. 44 ), zgodnie z którą w przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania. Powołując się na poglądy doktryny zauważyło także, że naruszenie prawa ma charakter rażący w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyli odrębnymi pismami Z. I. i W. I. Pierwszy z nich podniósł, że stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na jej przedmiot wymagała uzgodnienia z wojewodą i właściwym państwowym terenowym inspektorem sanitarnym. Poza kwestią skierowania przez Wojewodę dokonanego uzgodnienia do osoby, która nie była stroną postępowania Z. I. zauważył także, że wojewoda dokonał tego uzgodnienia mimo, że w dacie jego dokonywania nie weszło jeszcze w życie rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko. Tym samym należało uznać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana bez uzgodnienia, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał się także na treść art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, stanowiącego o nieważności decyzji naruszającej wymagania ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska. Skoro zatem spełnienie wymagań ochrony środowiska polegało na niewłaściwym uzgodnieniu wydanej decyzji to należało przyjąć, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W kontekście przywołanego przepisu odwołujący się ponownie podniósł rażące naruszenie kwestionowaną decyzją zapisów planu miejscowego, bowiem plan ten dopuszczał jedynie obiekty usług związane z budownictwem mieszkaniowym, a nie budowę zakładu napraw samochodowych z 12 – ma stanowiskami i lakiernią. Z kolei W. I. zakwestionował stanowisko Kolegium w kwestii zgodności ustaleń zawartych w kwestionowanej decyzji z treścią złożonego przez inwestora wniosku. Jego zdaniem zakładu napraw środków transportowych nie można utożsamiać z warsztatem samochodowym. Podniósł, że nie zgadza się także ze stanowiskiem SKO, iż nie może stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji brak uzgodnień z wojewodą i państwowym terenowym inspektorem sanitarnym. Powtórzył wreszcie także argumentację zamieszczoną w piśmie Z. I. dotyczącą sprzeczności ustaleń obowiązującego w czasie wydawanej decyzji planu miejscowego z treścią wydanej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. SKO w K. utrzymało w mocy swoją decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały podniesione nowe argumenty, a zatem po ponownym zapoznaniu się z aktami sprawy należało utrzymać w mocy poprzednie orzeczenie. Wspólną skargę do Sądu Administracyjnego na tę decyzję wnieśli Z. I. i W. I. domagając się uchylenia obu decyzji SKO w K. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesione zostały te same zarzuty, co we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności skarżący nie zgodzili się z oceną Kolegium, że : • termin zakład napraw środków transportu jest tożsamy z terminem warsztat samochodowy; • przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być zarzuty dotyczące postanowień uzgadniających tę decyzję, gdyż nie znajduje to oparcia w art. 156 k.p.a.; • kwestionowana decyzja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania ustaleniami planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu obu decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podnieśli wskazany już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut niezastosowania w postępowaniu nieważnościowym art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Tym razem podnieśli, że skoro kwestionowana przez nich decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy została oparta na postanowieniu wydanym z rażącym naruszeniem prawa to należało uznać, że także ona jest nieważna, gdyż narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące ochrony środowiska. Wskazali, że inwestor nie przedłożył na etapie ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji spełniającej wymogi wynikające z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko. Tym samym skoro decyzja Prezydenta Miasta J. została podjęta już po wejściu w życie przywołanego rozporządzenia to powinna zostać uzgodniona z właściwym organem, co stanowi spełnienie wymagań ochrony środowiska. Na adres Sądu wpłynęło także pismo pełnomocnika skarżących radcy prawnego R. M. z dnia [...] r. Została w nim rozwinięta część zarzutów wcześniej zgłoszonych przez skarżących. W szczególności zakwestionowany został pogląd o braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji wydanej bez wymaganych prawem uzgodnień. Zdaniem pełnomocnika skarżących zgodnie z art. 40 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wydawał po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Do tych przepisów bez wątpienia należało zaliczyć obowiązującą wówczas ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko. Wspomniana ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska wprowadziła także w art. 68 ust. 6 ( winno być ust. 5 ) wymóg uzgadniania z organem administracji państwowej stopnia wojewódzkiego rozwiązań projektowych mogących pogorszyć stan środowiska. Zatem skoro inwestycja, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została zaliczona na mocy § 3 pkt 10 lit. k przywołanego wyżej rozporządzenia do mogących pogorszyć stan środowiska, to nie powinno ulegać wątpliwości, że wydanie takiej decyzji bez wymaganego prawem uzgodnienia stanowi rażące naruszenie prawa. Przesądził o tym sam ustawodawca, który w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wskazał na nieważność decyzji naruszających wymagania ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska. Podał także, że w toku wydawania decyzji nie zostało wydane w trybie art. 106 k.p.a. postanowienie uzgadniające przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J., a postanowienie Wojewody zostało skierowane do innej osoby. Niedokonanie uzgodnienia należy zatem kwalifikować jako rażące naruszenie prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawujący zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także stosownie do przepisów art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że w składzie Kolegium w którym wydana została decyzja z dnia [...] r. wzięło udział dwóch członków, którzy wydali decyzję z dnia [...] r., przy czym ostatnia wydana w kontrolowanym postępowaniu decyzja SKO w K. zapadła na skutek wniosków skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Powyższe ustalenia powodują, że w sprawie znajdzie zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, [w:] ONSA i WSA z 2007 r. z. 3, poz. 61. W uchwale tej skład siedmiu sędziów NSA uznał, że artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Treść art. 269 § 1 tej ustawy uzasadnia także pogląd, że podjęta w składzie siedmiu sędziów uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże nie tylko w danej sprawie, gdyż jeśli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w takiej uchwale, to może co najwyżej ponownie przedstawić powstałe zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi NSA. Powyższe powoduje, że żaden sąd administracyjny nie może także w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w formie uchwały NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów, dopóki nie została ona zmieniona w przewidzianym do tego trybie. Biorąc pod uwagę treść przytoczonej uchwały oraz przywołane przepisy ustawy p.p.s.a. Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka naruszenia prawa dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. w związku z różnym określeniem projektowanej inwestycji we wniosku inwestora i w sentencji kwestionowanej decyzji. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że opis planowanej inwestycji zamieszczony we wniosku J. S. różnił się od umieszczonego w sentencji decyzji, jednak podzielić tutaj należy ocenę SKO, że nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa. Powyższe odnosi się także do zarzutu niedookreślenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przybliżonych danych dotyczących wielkości planowanego warsztatu, co w efekcie doprowadziło do wybudowania zamiast warsztatu samochodowego wielostanowiskowego zakładu napraw samochodów, gdyż zarzut ten mógł zostać podniesiony dopiero na etapie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogło także uwzględnienie zarzutu dotyczącego braku wymaganych uzgodnień, bowiem powyższa wada stanowi przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu będąca przedmiotem postępowania decyzja Prezydenta Miasta J. została jednak wydana z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić się należy także z zarzutem skarżących, że inwestor w związku z zamiarem budowy warsztatu samochodowego do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien dołączyć ocenę oddziaływania tej inwestycji na środowisko, czego nie uczynił. Obowiązek taki wynikał tymczasem z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 pkt 10 lit. k) i p) obowiązującego w czasie wydania decyzji rozporządzenia w sprawie określenia inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z przesłanką wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. przy uwzględnieniu normy wynikającej z art. 156 § 2 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w K. wyda zatem decyzję w składzie zgodnym z przywołaną wyżej wykładnią art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. W decyzji tej Kolegium odniesie się też szczegółowo do zarzutów podniesionych przez skarżących, a także do wskazań Sądu. Stanowisko swoje uzasadni zaś zgodnie z art. 107 § 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b i c Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 202 § 1 art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).