II SA/Gl 618/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. K. i E. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia na działkach nr 1 i nr 2 k.m. [...] , obręb [...], przy ul. [...] w K. Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] r. decyzję powyższą przeniesiono na rzecz "A " Sp. z o.o. w K. Pismem z dnia [...]r. J. K. i A. K. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o sprawdzenie prawidłowości i zgodności z projektem budowlanym robót wykonanych na nieruchomości przy ul. [...] , zarzucając że zgodnie z projektem miał to być obiekt o 2,5 kondygnacjach, tymczasem realizowany jest budynek o 3,5 kondygnacjach, przesunięty ścianami zewnętrznymi i fundamentami w stronę ich posesji, co będzie powodowało zacienienie ich działki i pomieszczeń mieszkalnych. Inwestycja p.n. "B", nie nawiązuje też do istniejącej w okolicy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał Spółce "A": 1) wstrzymanie robót prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia, 2) przedłożenie w terminie 30 dni oceny technicznej w zakresie spełnienia wymagań z § 13 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w stosunku do budynku na działce przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że powyższa budowa jest prowadzona w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...]r., bowiem odległość od granicy wynosi 5,70 m, zamiast 6,0 m. Powyższe postanowienie doręczono wyłącznie inwestorowi. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. W oparciu o przedłożoną przez inwestora oceną techniczną, organ nadzoru budowlanego uznał bowiem, że przesunięcie obiektu nie spowodowało naruszenia odległości pomiędzy budynkami ze względu na wysokość przesłaniania. Kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w K. i udzielił Spółce "A" pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obie decyzje doręczono wyłącznie inwestorowi, zaś o ich wydaniu poinformowano J. K. i A. K. pismem z dnia [...]r., którzy pismem z dnia [...]r., nadanym za pośrednictwem poczty w dniu [...]r. na adres organów obydwu instancji, a zatytułowanym zażaleniem, zarzucili że jako zainteresowani nie mieli możliwości zapoznania się z przedłożoną przez inwestora oceną techniczną i nie zostali powiadomieni o kontroli budowy. Ich zdaniem, wydana decyzja nr [...] z dnia[...] r. jest niezrozumiała, bowiem nie uwzględnia nieprawidłowości istotnie odbiegających od wcześniej zatwierdzonego projektu w postaci wysokości obiektu i ilości kondygnacji, przeszklenia zewnętrznych klatek schodowych na elewacji bezpośrednio naprzeciw ich okien oraz zagospodarowania tarasu. W związku z tym oświadczyli, że wnoszą odwołanie od tejże decyzji, bądź żądanie wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności, akcentując że w istocie sporna budowa nie została wstrzymana. Następnie na wezwanie organu I instancji, pismem z dnia [...]r. J. K. i A. K. sprecyzowali, że ich pismo z dnia [...]r. należy potraktować jako odwołanie od decyzji, a w przypadku jego niedopuszczalności, zakwalifikować jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa z powodu pozbawienia ich udziału w postępowaniu jako właścicieli sąsiedniej działki. Jednakże przekazane przez organ I instancji akta sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...]r. zwrócił organowi I instancji celem potraktowania skargi z dnia [...]r. jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...]r. nr [...]. Jednakże wskutek odwołania A. i J. K., decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wznowił na wniosek A. i J. K. z dnia [...]r. postępowanie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]r., a następnie kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania A. i J. K. decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy organ I instancji kolejną decyzją z dnia [...]2007 r. nr [...]ponownie orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja ta została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na mocy decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r. w wyniku uwzględnienia odwołania A. i J. K. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa, po raz trzeci orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r. nr [...]. Zdaniem organu I instancji, wbrew stanowisku wnioskodawców, nie doszło do powiększenia kubatury i powierzchni oraz podwyższenia kondygnacji i wysokości spornego obiektu, co ustalono w oparciu o porównanie projektu pierwotnego i projektu zamiennego. Projekt zamienny posiada też uzgodnienia i opinie wymagane przepisami szczególnymi. Stąd też w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od decyzji A. K. i J. K. zarzucili, że projekt zamienny narusza zakres rzeczowy decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia, bowiem odnosi się do szpitala ginekologicznego, który od dłuższego czasu bezprawnie – ich zdaniem – funkcjonuje, naruszając mir osiedla, jego infrastrukturę i sposób zagospodarowania całej okolicznej zabudowy, a przede wszystkim komunikację wewnątrz osiedla. Zdaniem odwołujących się, nie zbadano też kwestii, czy przekwalifikowanie przychodni zdrowia na szpital, odpowiada wymogom rozp. Min. Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej oraz innym przepisom, traktujących o tego typu wymogach. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego w drodze oględzin przedmiotowego obiektu, organ II instancji uznał, że wprowadzona zmiana części obiektu na szpital ginekologiczny, nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, nie zwiększając zapotrzebowania na układ dróg wewnętrznych, ani miejsc parkingowych, czy też na sposób wjazdu i wyjazdu z posesji. Natomiast przesunięcie obiektu o 30 cm w kierunku działki sąsiedniej, nie naruszyło przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i § 13 rozp. MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych...Nie podzielono też zarzutu naruszenia innych warunków udzielonego pozwolenia. Aczkolwiek decyzja dotychczasowa, zatwierdzająca projekt zamienny zapadła w dacie pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, które zostało uchylone dopiero w dniu [...]r., to jednak ze względu na nową okoliczność, brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...]r. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. K. i J. K. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 19, 77 § 1 i 80 kpa), a także prawa materialnego (art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 ustawy – Prawo budowlane, a także art. 4, 20 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący podtrzymali bowiem dotychczasową argumentację o sprzeczności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ich zdaniem, inne wymogi prawne dotyczą przychodni zdrowia, a inne szpitala, który powinien być urządzony w osobnym budynku lub zespole budynków, podczas gdy przychodnia (ośrodek zdrowia) może mieścić się w budynku przeznaczonym również na inne cele. Nadto, faktyczna funkcja realizowanego obiektu odbiega zasadniczo od funkcji określonej w kwestionowanej decyzji PINB nr [...]z dnia [...]r., zaś uciążliwości związane z funkcjonowaniem "C" (hałas, światło z przeszklonych klatek i okien, sygnały świetlne i ogromna ilość parkujących pojazdów, uniemożliwiających wjazd na sąsiadujące posesje), zakłócają swobodne korzystanie z sąsiadujących budynków mieszkalnych. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należy ocena spełnienia wymogów niezbędnych do uznania budynku za szpital lub przychodnię, zaś przywołane uciążliwości uznano za subiektywne. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 948/08 skargę odrzucono. Jednakże w wyniku wznowienia postępowania sądowego, powyższe postanowienie uchylono na mocy postanowienia tut. Sądu z dnia 29 października 2009 r. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestnika postępowania Spółki "A" wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów, niż w niej podniesionych. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnego zakwalifikowania pisma skarżących z dnia [...]r. jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Wszak z mocy art. 145 kpa, wznowienie postępowania jako nadzwyczajny tryb weryfikacji, dopuszczalne jest wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Tymczasem kwestionowana decyzja w dniu nadania powyższego pisma skarżących na adresy organów obydwu instancji, tj. [...]r., nie posiadała przymiotu ostateczności. Decyzję powyższą doręczono bowiem jedynie inwestorowi do rąk pełnomocnika w dniu [...]r. Przed upływem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, co nastąpiło w dniu [...]r., nie było to zatem rozstrzygnięcie ostateczne, co wykluczało dopuszczalność wznowienia postępowania. Co więcej, pismo to zakwalifikowano jako wniosek o wznowienie postępowania wbrew jego treści i stanowisku skarżących, sprecyzowanego pismem z dnia [...] . Skarżący jednoznacznie wskazali, że ich wcześniejsze pismo należy zakwalifikować jako odwołanie od decyzji z dnia [...]r., a dopiero gdyby to było niedopuszczalne, jako żądanie wznowienia postępowania z powodu pozbawienia ich udziału w sprawie. Wskazać przyjdzie, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu i w związku z tym nie doręczono jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia decyzji tej stronie, która brała udział w postępowaniu. Dopiero po upływie tego terminu strona pozbawiona udziału w postępowaniu może skutecznie bronić swojego interesu przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 564-565). W niniejszej sprawie skarżący złożyli zaś odwołanie w dniu [...]r. (data nadania w urzędzie pocztowym), podczas gdy decyzję doręczono inwestorowi w dniu [...]r., co oznacza, że nastąpiło to w terminie 14 dni. Stąd też ich pismo winno być rozpoznane jako środek odwoławczy w zwykłym toku instancji – zgodnie z ich wolą i zasadą działania organów administracji, wyrażoną w art. 9 kpa, a więc czuwania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Wszak skarżący nie znali daty doręczenia decyzji innym stronom, aczkolwiek już z porównania dat wydania decyzji ([...]r.) i wniesienia przez nich pisma, wyrażającego niezadowolenie z rozstrzygnięcia ([...]r.) wynika w sposób oczywisty, że decyzja ta nie mogła nabrać waloru ostateczności, bo nie upłynął okres 14 dni jako termin do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 kpa. Nadto, wskazać przyjdzie, że skarżący równocześnie żądali stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r., co jest dopuszczalne w stosunku do decyzji nieostatecznej. Przy tak różnych żądaniach organ odwoławczy zgodnie z zasadą z art. 9 kpa, winien w pierwszym rzędzie nadać bieg trybowi zwyczajnemu, a więc rozpoznać odwołanie jako żądanie dalej idące i nie wymagające wykazania kwalifikowanych wad decyzji organu I instancji. Podkreślić też należy, że skarżącym jako właścicielom działki sąsiedniej przy ul. [...]w K. , przysługiwał przymiot strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie o istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, Wszak to skarżący zainicjowali niniejsze postępowanie, zarzucając zbliżenie budynku do granicy ich nieruchomości i jego podwyższenie oraz zmianę sposobu użytkowania, co niezależnie od prawdziwości ich twierdzeń, winno skutkować przyznaniem im przymiotu strony w świetle art. 28 kpa. Co więcej, skarżący zostali uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornego obiektu na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który to przepis zawęża krąg stron w porównaniu z treścią art. 28 kpa, wymagającą legitymowania się interesem prawnym. Jednakże wobec wadliwego potraktowania pisma skarżących z daty [...]r., które winno uruchomić tryb odwoławczy jako zwykły środek, organ I instancji wskutek stanowiska organu odwoławczego zawartego w piśmie z dnia [...]r., zwracającym akta, zakwalifikował go jako wniosek o wznowienie postępowania, aczkolwiek decyzja w dacie jego złożenia przez skarżących, nie miała waloru ostateczności, a w konsekwencji, taki nadzwyczajny tryb weryfikacji był niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych (art. 149 § 3 kpa). Zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa) jako konsekwencja wadliwego wdrożenia postępowania wznowieniowego, nie mogła się więc ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, opłaty skarbowe od pełnomocnictwa 34 zł (2 x 17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł, czyli łącznie 474 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy oraz §§ 2 i 14 ust. 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że z mocy art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje jedynie w razie braku przesłanek wznowieniowych. O ile zatem decyzja dotychczasowa obarczona jest wadą z art. 145 § 1 i art. 145a kpa, lecz w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, organ administracji zobligowany jest do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa). W niniejszej sprawie organy obydwu instancji stwierdziły zaś przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stąd też w żadnym wypadku nie było możliwe wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Gdy zaś idzie o zarzuty skargi, to wskazać przyjdzie, iż nie miały one znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, bowiem zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym, które nie było dopuszczalne wobec decyzji nieostatecznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem uchylić decyzję organu I instancji i orzec o umorzeniu postępowania przed tym organem (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa). Dopiero umorzenie postępowania wznowieniowego otworzy drogę do prawidłowego rozpoznania pisma skarżących z daty [...]r. jako odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, która to decyzja zapadła przy pozbawieniu skarżących udziału w postępowaniu i bez wyjaśnienia istotnej kwestii, czy budowa była kontynuowana po jej wstrzymaniu na podstawie postanowienia PINB z dnia [...]r. i czy w dacie jej wydania wymagane były jakiekolwiek roboty budowlane, czy też budowa była już zakończona, jak zarzucali skarżący. Nadto, w sprawie o istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia, przepisy dotyczące projektu budowlanego co do projektu zamiennego mają odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie tych zmian (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). Zbadanie zakresu zmian, kwalifikowanych jako istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a tej ustawy, co dotyczy także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga zaś porównania nie tylko tytułów udzielonego pozwolenia na budowę, lecz także zakresu rzeczowego inwestycji, wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego, opatrzonego klauzulą organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem do akt postępowania dołączono egzemplarz projektu inwestora, z którego nie wynika, czy dokument ten stanowił załącznik udzielonego pozwolenia na budowę. Kwestie te wymagać będą wyjaśnienia na etapie rozpoznania odwołania od decyzji PINB z dnia [...]r.