II SA/Gl 619/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] 2004 r. A. i M. K. domagali się m.in. skontrolowania legalności wybudowania przez ich sąsiada T. K. ogrodzenia od strony ulicy A-B w J. na terenie posesji przy ul. B nr X. W toku przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. oględzin T. K. stwierdził, że ogrodzenie od strony ulic A i B wybudowane zostało w [...] 2004 r. w oparciu o dokonanie w Urzędzie Miejskim w J. zgłoszenie, którego wówczas jednak nie okazał. Biorąc pod uwagę wynik tych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym ) nałożył na T. K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania tego postanowienia, bliżej opisanych w nim dokumentów. W uzasadnieniu tego postanowienia, które zawierało pouczenie, że przysługuje od niego zażalenie, organ orzekający stwierdził, że objęte postępowaniem ogrodzenie, usytuowane od strony ulic stanowiących drogi publiczne, zostało wybudowane bez dokonania wymaganego art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia. Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. stwierdził, że skoro budowa ogrodzenia nie jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno budowlanych to istnieje możliwość jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zarówno w zażaleniu na to postanowienie, jak i później w skardze do sądu administracyjnego T. K. zarzucał, że dokonał jedynie przebudowy ogrodzenia nie zmieniając jego usytuowania i dlatego też nie jest zasadne w takiej sytuacji zobowiązywanie go do przedłożenia projektu zagospodarowania działki oraz dokumentów zgodności wykonanych robót z planem zagospodarowania. W związku z wezwaniem do wykazania zrealizowania nałożonych w/w postanowieniem z dnia [...] r. ( utrzymanym następnie w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.) obowiązków, T. K. w piśmie z dnia [...] r. ( karta [...] akt adm.) podniósł, że złożył skargę do sądu administracyjnego oraz, iż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie dokonanego przez niego zgłoszenia budowy spornego ogrodzenia. W takiej sytuacji postępowanie w przedmiocie legalizacji ogrodzenia nie powinno być jego zdaniem kontynuowane - do czasu zakończenia tych postępowań. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazano T. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia od strony ulic B i A w J.. W motywach podjętego rozstrzygnięcia powołano się na wydane w dniu [...] r. postanowienie, na mocy którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora – w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu – obowiązek przedłożenia wymaganych przepisami prawa dokumentów określających rodzaj, zakres i sposób wykonanych robót, projekt zagospodarowania działki, a także zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Ponadto wskazano, że ponieważ powyższe postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] to zasadne było orzeczenie w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego w [...] 2004 r. ogrodzenia, albowiem przewidziane w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenie nie zostało skutecznie dokonane, zaś żądane dokumenty niezbędne dla zalegalizowania samowoli budowlanej nie zostały w terminie wskazanym przesłane. Od omówionej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. odwołanie złożyli : - A. i M. K. – właściciele sąsiedniej nieruchomości – podnosząc, iż przedmiotem ich skargi było głównie wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki nielegalnie postawionej wiaty z blachy, która stoi na granicy i której stan techniczny grozi zawaleniem oraz - zobowiązany do rozbiórki ogrodzenia T. K., który zaskarżonej decyzji zarzucił niewyjaśnienie spornej kwestii, czy przebudowa istniejącego ogrodzenia wymaga zgłoszenia robót w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podniósł także, że prowadzone przez Prezydenta Miasta J. postępowanie w sprawie zgłoszenia robót przebudowy ogrodzenia nie zostało jeszcze zakończone, natomiast wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienie z dnia [...] r. nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołań tych nie uwzględnił i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że odwołanie A. i M. K. nie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem zawierało zarzuty, które dotyczyły innego postępowania zainicjowanego równolegle pismem z dnia [...] 2004 r., wniesionym w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, a nie ogrodzenia. W odniesieniu natomiast do zarzutów zgłoszonych przez T. K. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Uznał bowiem, iż fakt wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedstawienia dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego ogrodzenia od ulic A i B w J. na terenie posesji położonej przy ulicy B nr X, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, albowiem nie wstrzymuje ono wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Możliwość taka istnieje jedynie na wniosek inwestora, który nie został złożony. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji względnie stwierdzenia ich nieważności. Ponowił zarzuty podniesione na etapie postępowania odwoławczego dodatkowo zarzucając organowi odwoławczemu : - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, tj. ustalenia czy w rozpoznawanej sprawie inwestor budował czy tylko przebudowywał ogrodzenie od strony ulic B i A; - uchybienia przepisowi art. 107 § 3 w związku z art. 140 Kpa poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy merytorycznie w jej całokształcie oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, w tym również dotyczących spornej kwestii czy na inwestorze ciążył obowiązek zgłoszenia przewidziany w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego; - naruszenie przepisu art. 8 Kpa poprzez podawanie i wielokrotne powielanie nieprawdziwych informacji dotyczących umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia, podczas gdy umorzono jedynie postępowanie w sprawie niezgodnego z prawem przekazania wniosku organowi nadzoru budowlanego jako właściwemu do załatwienia sprawy; - naruszenie art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie zachodziła potrzeba jego zastosowania z uwagi na złożenie Prezydentowi Miasta J. stosownego zgłoszenia w sprawie budowy ogrodzenia. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany swojego stanowiska wniósł o oddalenie skargi powtarzając w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 22 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podał również, że doszło jedynie do przebudowy ogrodzenia w którym wymieniono elementy zużyte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane, również zdaniem Sądu, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można odeprzeć też zarzutu wydania tych decyzji z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego. Przesłanką wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki ogrodzenia, opartego na treści art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 i w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest m.in. wcześniejsze ustalenie, iż doszło do wybudowania ogrodzenia od strony dróg i ulic publicznych bez wcześniejszego zgłoszenia tego rodzaju robót bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. W niniejszej sprawie ustalenia organów obu instancji co do wybudowania spornego ogrodzenia opierają się na treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. ( kserokopia karta [...] akt administracyjnych ). Należy jednak zważyć, że protokół ten w odniesieniu do tego ogrodzenia zawiera jedynie stwierdzenie, że zostało ono wybudowane "wg oświadczeń... w [...] 2004 r. po uprzednim zgłoszeniu w Wydziale VA". Nie wynika z tego protokołu w którym miejscu ogrodzenie to jest usytuowane, jakie są jego rozmiary, z czego jest wykonane, czy jest to ogrodzenie wybudowane w całości od podstaw czy też nosiło ślady przebudowy względnie remontu i jakie okoliczności związane z jego wyglądem na to by wskazywały. Do protokołu z oględzin nie sporządzono też szkicu sytuacyjnego, który miałby np. znaczenie na etapie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia. W konsekwencji przedmiotowy protokół nie odpowiada zdaniem Sądu wymogom określonym w art. 68 § 1 kpa. Z tego też względu oraz z uwagi na jego lakoniczność nie mógł on stanowić podstawy ustaleń skutkujących wydanie zaskarżonej decyzji, a to w sytuacji gdy skarżący konsekwentnie podważał w toku całego postępowania stanowisko organów orzekających, iż dokonał budowy ogrodzenia w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Twierdził bowiem i twierdzi, że dokonał jedynie przebudowy ogrodzenia, które to roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia. Twierdzenia te organy powinny bezwzględnie zweryfikować gdyż mają one decydujące znaczenie dla zastosowania procedury z art. 49b Prawa budowlanego, który to przepis stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Gdyby bowiem przyjąć, jak twierdzi skarżący, że z uwagi na charakter wykonanych przy spornym ogrodzeniu robót budowlanych, nie stanowiły one budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, to wówczas nie wymagały one zgłoszenia a w konsekwencji nie podlegały one – w ogóle regulacji tego aktu prawnego. Tej zasadniczej kwestii, pomimo jej akcentowania przez skarżącego, organy jednak nie wyjaśniły, a w szczególności nie wynika to z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych. Kwestia ta nie została też praktycznie rozważona i omówiona w decyzjach tych organów. Ustalenie w tych okolicznościach, że doszło do budowy ogrodzenia w rozumieniu art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zostało zatem dokonane zdaniem Sądu z naruszeniem treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa. Nie może być w tym względzie uznane za przesądzające stanowisko organów obu instancji zawarte w postanowieniach wydanych na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a to w sytuacji gdy postanowienie wydane w tym trybie jest orzeczeniem wydawanym w toku postępowania głównego, nie podlegającym odrębnemu zaskarżeniu ( wbrew pouczeniu jakie zostało zawarte w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] r.) i z tego też względu może ono podlegać ocenie a nawet weryfikacji i modyfikacji w toku dalszego postępowania. Ma ono bowiem głównie charakter dowodowy. Oznacza to, że również na dalszym etapie postępowania jest możliwość podważania zasadności takiego postanowienia. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 a o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy. W odniesieniu do zarzutów skargi należy nadto podnieść, że nie zasługują one co do zasady na akceptację w części dotyczącej toczącego się zdaniem skarżącego postępowania zgłoszeniowego, jakkolwiek ma on rację, że nie doszło do umorzenia tego postępowania postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Ponieważ skarżący nie kwestionował stanowiska organów orzekających, że zgłoszenia robót budowlanych przy ogrodzeniu dokonał dopiero pismem z dnia [...] 2004 r., a więc po zakończeniu tych robót, po wszczęciu postępowania przez organy nadzoru budowlanego, to brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego swoje postępowanie i rozstrzygnięcie powinny uzależnić od formalnego zakończenia postępowania zgłoszeniowego. Były one bowiem uprawnione do poczynienia w takich okolicznościach ustaleń przesądzających o tym, że zgłoszenie takie nie mogło wywołać skutków prawnych mających istotne znaczenie z punktu widzenia treści art. 49b Prawa budowlanego, co też faktycznie uczyniły i co zdaniem Sądu nie narusza obowiązującego prawa. Zupełnie inną kwestią jest sprawa formalnego zakończenia postępowania w przedmiocie dokonanego zgłoszenia, pozostaje ona jednak poza sferą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ( z przyczyn wskazanych wyżej). Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. W pierwszej kolejności dopuści organ I instancji dowód z ponownych, należycie przeprowadzonych i utrwalonych w protokole oględzin objętego postępowaniem ogrodzenia, w kierunku ustalenia czy zostało ono wybudowane w rozumieniu art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też objęte było tylko innymi robotami budowlanymi.