II SA/Gl 619/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kosztów przechowywania pojazdów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), i uchwał Rady Powiatu [...], po rozpoznaniu wniosku M. K., ustalił wysokość kosztów przechowywania pojazdów na parkingu w R. przy ul. [...], prowadzonym przez M. K. w ramach działalności gospodarczej - "A", w odniesieniu do [...] wskazanych w osnowie decyzji samochodów. Organ wskazał jednocześnie, że do pokrycia tych kosztów na rzecz M. K. "zobowiązana jest osoba /osoby/ będące właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że koniec okresu przechowywania pojazdów, rozumianego jako okres, za który wnioskodawcy należne jest wynagrodzenie, upływa z dniem poprzedzającym wydanie postanowienia sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu raciborskiego. Organ wskazał nadto, że wysokość kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów obliczono w oparciu o stawki dobowe, określone w odpowiednich uchwałach Rady Powiatu [...]. Osoby zobowiązane do pokrycia kosztów przechowywania pojazdów na parkingu ustalono na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia ponosi osoba, będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia. Wnioskodawca skierował swe roszczenie do Starosty [...] wskazując go jako właściwego do zapłaty kosztów przechowywania pojazdów. Ponieważ jednak przytoczony wyżej przepis jednoznacznie wskazuje osobę zobowiązaną do pokrycia tych kosztów, roszczenie wnioskodawcy uznano za bezzasadne i wskazano do kogo ewentualne roszczenie powinno być kierowane. Organ I instancji zaznaczył, że kosztów przechowywania nie określono w stosunku do dwóch spośród [...] wskazanych we wniosku pojazdów, ponieważ wobec tych pojazdów nie orzeczono przepadku na rzecz powiatu [...]. We wniesionym odwołaniu M. K., zarzucając naruszenie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym wniósł o uchylenie wydanej przez organ I instancji decyzji w części ustalającej, że do pokrycia kosztów przechowywania pojazdów na parkingu obowiązane są osoby będące właścicielami tych pojazdów w momencie wydania dyspozycji ich usunięcia i o orzeczenie, że obowiązek pokrycia tych kosztów wobec skarżącego obciąża Starostę. M. K. nie zakwestionował natomiast wyliczonych przez organ I instancji kwot podkreślając, iż wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie we wskazanej wyżej części. Postępowanie odwoławcze zawieszone zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia [...]r. Po wstępnym zapoznaniu się z materiałem dowodowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło bowiem z urzędu postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, o czym powiadomiło stronę pismem z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. w całości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym reguluje wyłącznie przypadek wydania przez starostę decyzji nakładającej obowiązek zapłaty na rzecz powiatu kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, którego to obowiązku adresatem jest właściciel pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a w wyjątkowych przypadkach także osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego. Powyższa norma prawna nie pozwala natomiast w jakikolwiek sposób ukształtować za pomocą decyzji administracyjnej stosunku pomiędzy właścicielem pojazdu a jednostką, której starosta powierzył wykonywanie czynności w zakresie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, ani między starostą a jednostką, a zatem nie jest to podstawa przyznawania tej jednostce kosztów (wynagrodzenia) za wykonywane czynności. Wobec powyższego, w ocenie składu orzekającego Kolegium, brak było podstawy prawnej dla wydania przez Starostę decyzji administracyjnej skierowanej do podmiotu, któremu starosta powierzył uprzednio czynności usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, przyznającej wynagrodzenie (bądź odmawiającej takiego wynagrodzenia) za usunięcie z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym oznaczonego pojazdu, jak również decyzji "wskazującej osoby zobowiązane do pokrycia kosztów przechowywania". Jak bowiem wskazano, przepis art. 130a ust. 10h nie stanowi podstawy do decyzyjnego ukształtowania stosunku prawnego łączącego te podmioty. W zakresie czynności dotyczących pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym znajduje odpowiednie zastosowanie m.in. art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002, Nr 110, poz. 968. z późn. zm.), zgodnie z którym organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Taki kierunek interpretacji dopuszcza orzecznictwo sądowe (organ przywołał w tym miejscu uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 stwierdzając, że mimo częściowej zmiany stanu prawnego pozostaje w swej istocie nadal aktualna). Oznacza to, zdaniem Kolegium, konieczność rozpatrzenia żądania zgłoszonego przez jednostkę prowadzącą parking w granicach żądania zwrotu dozorcy koniecznych wydatków i rozstrzygnięcia w trybie art. 102 ustawy egzekucyjnej poprzez wydanie postanowienia. W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., wydaną po podjęciu zawieszonego postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...]r. Prokurator Rejonowy w R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędne jego nie zastosowanie i przyjęcie, że organ 1 instancji powinien rozstrzygnąć wniosek stron w oparciu o art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a nie w formie decyzji wymaganej ustawą, naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to : - art. 158 § 1 w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższe przepisy znajdowały zastosowanie, pomimo że zakwestionowana decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. została wydania na podstawie i w granicach przepisów ustawy, - art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449) poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższe przepisy znajdowały zastosowanie, pomimo, że brak podstaw do zastosowania wskazanych powyżej przepisów, ze względu na konieczność wydania decyzji, o której mowa w 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem oraz godzi w porządek prawny. Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez strony i orzekania przez Starostę [...]: koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018), Starosta [...] orzekł w decyzji nr [...] z dnia [...]r., że koszty żądane przez strony ponoszą właściciele pojazdów z przyczyn szeroko umówionych w uzasadnieniu tej decyzji. Organ I instancji przyjął, że wprowadzenie do ustawy art. 130a ust. 10h zdeterminowało brak możliwości stosowania art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiotowej sprawie. Możliwości takiej nie przewiduje również art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ). Treść norm zawartych w przepisach międzyczasowych ustawy zmieniającej nie daje podstaw do stwierdzenia, że koszty przechowywania pojazdów za okres o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, mogą być ustalone w innym trybie niż określony w art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 1 października 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. wskazał dodatkowy, nie uwzględniony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwe wszczęcie przez Kolegium postępowania w przedmiocie nieważności zamiast rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania. Podniósł nadto, że wybór trybu, w jakim organ I instancji rozpoznać miał wniosek o przyznanie kosztów dozoru zależeć powinien od charakteru i treści tegoż wniosku. W konsekwencji wniósł o uchylenie nie tylko decyzji zaskarżonej, ale także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, a także wydanej później przez Kolegium decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem zarzutu Prokuratora odnośnie naruszenia prawa, którego jego zdaniem Kolegium dopuściło się wskutek nierozpatrzenia wniesionego przez M. K. odwołania, a w to miejsce wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej Sąd wskazuje, iż istotnie postanowieniem z dnia [...]r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ww. Starosty [...], a następnie postanowieniem z dnia [...]r. zawiesiło postępowanie odwoławcze. Kolejno wydało zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję stwierdzającą nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, a w konsekwencji wyeliminowania decyzji tejże z obrotu prawnego następną decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze. Wskazać w tym miejscu należy, iż kwestie wzajemnych relacji postępowania odwoławczego i nieważnościowego mają charakter kontrowersyjnych. Art. 156 k.p.a. zezwala bowiem i nakazuje organowi w określonych okolicznościach stwierdzenie nieważności "decyzji", obejmując tym pojęciem zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne. Brak natomiast norm bezpośrednio traktujących o pierwszeństwie jednego z postępowań w przypadku gdy strona wniosła odwołanie a jednocześnie organ odwoławczy dopatruje się przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Trafnie zauważył w trakcie rozprawy sądowej Prokurator, iż zwykło się przyjmować, że pierwszeństwo ma postępowanie odwoławcze jednak wyprowadzane w tej mierze w doktrynie i orzecznictwie wnioski i koncepcje stanowią wynik interpretacji konstrukcji prawnych, nie zaś bezpośredniego brzmienia przepisów. Również jedynie przy pomocy wykładni systemowej formułowane są wnioski co do wagi niezachowania przez organ ww. pierwszeństwa. W niniejszej sprawie szersze rozważania w tej mierze są jednak zbyteczne. Przypomnieć należy bowiem, iż osnowa decyzji wydanej przez Starostę [...] składała się z dwóch części. Po pierwsze ustalała ona wysokość kosztów przechowywania na należącym do M. K. parkingu [...] pojazdów, podając w tej mierze konkretne, należne stronie kwoty. Po drugie wskazała, że do uiszczenia tych kwot jest w przypadku każdego z pojazdów zobligowany jego były właściciel (notabene imiennie nie wskazany). Od decyzji tej M. K. wniósł odwołanie wskazując, że czyni to jedynie w części dotyczącej wskazania osoby zobowiązanej do uiszczenia wobec niego kosztów przechowywania bo w jego odczuciu podmiotem tym winien być starosta. Nie zakwestionował natomiast ustalonych kwot podkreślając, że wnosi jedynie o uchylenie decyzji w części dotyczącej byłych właścicieli i orzeczenie w to miejsce obowiązku uiszczenia tych kosztów przez starostę. Dodatkowym pismem z dnia [...]r. Kolegium zwróciło się do pełnomocnika M. K. o jednoznaczne wyjaśnienie czy decyzja pierwszoinstancyjna została zaskarżona w całości czy jedynie w części ustalającej osoby zobowiązane do pokrycia kosztów przechowywania pojazdów. Reprezentujący stronę r. pr. K. K. pismem z dnia [...]r. ponownie jednoznacznie potwierdził, że odwołanie dotyczy jedynie tej części decyzji, która odnosi się do określenia osób zobowiązanych do pokrycia kosztów, M. K. w pełni zgadza się natomiast z wyliczeniem ww. kosztów i ustaleniem okresu, za który wynagrodzenie jest należne. Fakt, iż odwołanie dotyczyło jedynie wskazania kto pokryć ma koszty, nie zaś zasadniczej części decyzji, podkreśliło następnie SKO w zaskarżonej obecnie decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji uznać należy, że w części dotyczącej ustalenia kosztów przechowywania pojazdów decyzja Starosty [...], wskutek niewniesienia odwołania, stała się ostateczna i przymiot ostateczności uzyskała przed wszczęciem przez Kolegium postępowania w przedmiocie nieważności. W konsekwencji, skoro Kolegium dopatrzyło się w decyzji tej wady kwalifikowanej, polegającej na wydaniu rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, to wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego musiało odbyć się w postępowaniu nieważnościowym, w postępowaniu odwoławczym Kolegium mogłoby bowiem jedynie uchylić jednozdaniowe wskazanie przez organ, iż to były właściciel pojazdu winien ustaloną kwotę na rzecz M. K. uiścić, nie mogłoby natomiast odnieść się do całej decyzji. Niedopuszczalne byłoby też jak się wydaje, sprzeczne z logiką wydarzeń, by Kolegium najpierw rozpatrzyło odwołanie co do jednego tylko ustalenia w decyzji, a dopiero potem wszczęło postępowanie nieważnościowe, tym razem badając w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. całe rozstrzygnięcie. W efekcie uznać należy, że Kolegium dopatrując się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej, poprawnie wszczęło postępowanie w przedmiocie nieważności całej wydanej przez organ I instancji decyzji, prawidłowo zawieszając następnie odnoszące się jedynie do wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kosztów postępowanie odwoławcze. Odnosząc się natomiast do meritum zagadnienia podzielić należy przekonanie Kolegium, iż decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta uregulowała bowiem stosunki pomiędzy właścicielem parkingu a byłym, notabene nie wskazanym z imienia i nazwiska, właścicielem samochodu (w odniesieniu do każdego z [...] wymienionych w decyzji pojazdów) wskazując, iż właściciel ów (w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi) zobligowany jest do zapłaty na rzecz M. K. ustalonych przez Starostę kosztów. W rzeczywistości ani art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, ani też żaden inny przepis nie uprawnia w obecnym stanie prawnym starosty do wydania na rzecz właściciela parkingu takiej decyzji. Art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, jak słusznie wywodzi Kolegium, wskazuje bowiem, iż koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Powyższy przepis, zgodnie ze swoim literalnym brzmieniem, jak również usytuowaniem w art. 130a ww. ustawy, reguluje zatem wyłącznie kwestię wydania przez starostę decyzji nakładającej na byłego właściciela pojazdu obowiązek zapłaty wyliczonych kosztów na rzecz powiatu. Nie pozwala natomiast w jakikolwiek sposób ukształtować za pomocą decyzji administracyjnej stosunków pomiędzy byłym właścicielem pojazdu a jednostką (osobą fizyczną lub innym podmiotem), wykonującą czynności w zakresie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, ani między starostą a jednostką, a zatem nie jest to podstawa przyznawania tej jednostce kosztów (wynagrodzenia) za wykonywane czynności. Przyznanie właścicielowi parkingu stosownego, należnego od powiatu, wynagrodzenia nie jest bowiem sprawą rozstrzyganą w formie wydawanej przez starostę decyzji administracyjnej. Prawidłowo zatem Kolegium dopatrzyło się w ww. decyzji Starosty [...] wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i poprawnie stwierdziło nieważność tejże decyzji z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej. Kolegium pochopnie natomiast, zdaniem Sądu, wypowiedziało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o trybie, w którym roszczenie prowadzącego parking winno być dochodzone. W rzeczywistości ocena taka zależy bowiem m.in. od okoliczności sprawy w niniejszym postępowaniu nie wyjaśnionych. Z akt nie wynika bowiem w jakim trybie prowadzącemu parking powierzano samochody, czy był on jednostką wyznaczoną na podstawie przepisów sprzed nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym czy też, stosownie do art. 130a ust. 5f tejże ustawy, zawarto z nim, w wyniku wygranego przetargu, umowę cywilnoprawną określającą należne wynagrodzenie, który to fakt determinowałby konieczność odmiennej oceny. Z uwagi jednak na poprawność osnowy zaskarżonej decyzji, jak również fakt, iż wskazania zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzającego, z uwagi na brak podstaw do jej wydania, nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej, uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających co do istoty poprawność wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.