II SA/Gl 619/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych Oddala skargę Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm. – dalej p.g.k.), ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 670 – dalej u.i.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 29 ze zm. – dalej: rozporządzenie, lub rozporządzenie wykonawcze) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. ("A") o udostępnienie danych Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB), Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu (GESUT) oraz Bazy Danych Obiektów Topograficznych (BDOT500) w zakresie pełnym dla obszaru miasta Z., odmówił udostępnienia zbiorów EGiB, BDOT500 oraz GESUT w zakresie pełnym dla obszaru miasta Z. W uzasadnieniu podano m. in., że występując o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym wnioskodawca wskazał jako zadanie publiczne ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm. – u.z.z.w.), służącą m. in. do realizacji zadań własnych gminy w zakresie eksploatacji i rozbudowy sieci wod-kan. oraz oczyszczania ścieków z obszaru miasta Z. Wniosek winien dotyczyć realizacji konkretnego, zindywidualizowanego, określonego w czasie zadania publicznego. W związku z powyższym udostępnienie zbiorów wskazanych przez wnioskodawcę w zakresie pełnym, dla całego Miasta, spowodowałoby dysponowaniem przez wnioskodawcę tymi samymi zbiorami, które posiada [...]. Uzyskanie danych w zakresie wskazanym we wniosku doprowadziłoby do dysponowania m.in. informacjami o: powierzchni ewidencyjnej działki, wartości gruntu, dacie wyceny, powierzchni użytkowej budynku, powierzchni zabudowy, roku zakończenia budowy/rozbiórki, liczbie kondygnacji, liczbie lokali w budynku, rodzaju materiału ścian, itd. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło przez pełnomocnika ww. Przedsiębiorstwo, zaskarżając ją w całości. Zarzucono: - błędną wykładnię art. 15 ust. 1 u.i., poprzez przyjęcie, iż celem uzyskania dostępu do rejestru publicznego konieczne jest wskazanie konkretnego zadania do wykonania, do którego niezbędne są dane objęte rejestrem, a co mając na uwadze charakter prawny odwołującego oraz prawnie dopuszczalny zakres zadań wykonywanych przez odwołującego jest bezprzedmiotowe, albowiem odwołujący może tylko i wyłącznie realizować zadania własne gminy o charakterze użyteczności publicznej; - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, polegającą na nieprecyzyjnym wyjaśnieniu zawartości systemów, a w szczególności systemu powszechnie dostępnego WMS/WFS, w którym są zawarte dane o stopniu szczegółowości niewystarczającym dla realizacji zadań odwołującego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach decyzją z [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że bezspornym jest, iż wnioskodawca wykonuje zadania publiczne polegające na prowadzeniu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Jest to zadanie powierzone Spółce przez pomiot, na który nałożono ustawowy obowiązek. Jednakże w celu wykazania niezbędności określonych danych konieczne jest wskazanie zadania, do realizacji którego dane te będą wykorzystane. Bez wskazania konkretnego zadania nie jest możliwe dokonanie oceny, czy wskazane dane mogą być przydatne do jego realizacji. Tym samym wniosek nie może odwoływać się tylko w sposób ogólny do rodzaju zadań publicznych, jakie może realizować wnioskodawca. W związku z upływem terminu, jaki został podany we wniosku z dnia 16 grudnia 2020 r., w którym wnioskodawca zadeklarował korzystanie ze wskazanych danych, żądanie jego realizacji jest obecnie bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika ww. Spółka, zaskarżając ją w całości. Zarzucono: - błędną wykładnię art. 15 ust. 1 u.i., poprzez przyjęcie, iż zadania publiczne realizowane przez Skarżącego ograniczone są tylko i wyłącznie do zadań inwestycyjnych, przez co organ pominął aspekt realizacji przez Skarżącego ustawowego obowiązku, płynącego z treści art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przejawiającego się normatywnym zobowiązaniem Skarżącego do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości, pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków; - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, polegającą na przyjęciu możliwości konwersji danych z różnych systemów, a co było skutkiem nieprecyzyjnego wyjaśnienia koherencji systemów i formatów plików, w których gromadzone i przekazywane są dane, co - gdyby pójść w ślad za wskazaniem organu – czyniłoby niemożliwym konwersję danych zawartych w różnych formatach. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że organ w sposób całkowicie nieuprawniony dokonał wykładni zawężającej treści przepisów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Nie uwzględniono bowiem treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Organ w zaskarżonej decyzji w sposób całkowicie błędny przyjął, że dane zawarte w rejestrach jw. niezbędne są tylko i wyłącznie do realizacji zadań Skarżącego o charakterze inwestycyjnym. Tak jednakże nie jest. Również bieżąca eksploatacja sieci wodociągowo - kanalizacyjnej wymaga stałego i nieprzerwanego dostępu do szeroko pojętych informacji o terenie oraz uzbrojeniu. Stanowisko organu w sposób rażący ogranicza możliwości wykonywania przez Skarżącego ustawowo określonych zadań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z 40a ust. 1 p.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Natomiast ust. 2 pkt 4 lit. b) tej regulacji stanowi, że nie pobiera się opłaty m. in. za: udostępnianie danych na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W świetle art. 15 ust. 1 u.i. podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Według ust. 2 dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Z kolei §2 ust. 2 ww. rozporządzenia wykonawczego wskazuje, że wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze zawiera m. in. wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych (pkt 4) i oznaczenie zakresu żądanych danych i sposobu ich udostępniania (pkt 5). Rozporządzenie zatem wyraźnie doprecyzowuje, że należy wykazać konkretne zadanie publiczne i podstawę prawną "jego" realizacji (§2 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia). Nie chodzi zatem o ogół zadań realizowanych przez dany podmiot. Powołanie się więc na wszystkie zadania, w tym te, o których mowa np. w treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w., nie spełnia ww. przesłanek. Stąd, w orzecznictwie zwraca się uwagę, że analiza wymogów, które ma spełniać wniosek złożony o udostępnienie danych na podstawie art. 15 ust. 1 u.i., jednoznacznie potwierdza, iż wniosek powinien dotyczyć realizacji konkretnego, zindywidualizowanego, określonego w czasie zadania publicznego. Nadto uzyskane dane mogą być wykorzystane do realizacji wyłącznie tego konkretnego zadania. Tym samym wniosek nie może odwoływać się tylko w sposób ogólny do rodzaju zadań publicznych jakie może realizować wnioskodawca, w tym przypadku do zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (wyrok NSA z 25 maja 2020 r., I OSK 1338/19). Chodzi więc o konkretne przedsięwzięcie (nie tylko inwestycyjne), które realizowane jest w określonym czasie na określonym terytorium. Natomiast nie spełnia tej ustawowej przesłanki wniosek, który ma charakter ogólny, abstrakcyjny, nie związany z realizacją żadnego konkretnego zadania. Sieci wodociągowe i kanalizacyjne nie są doprowadzone do wszystkich nieruchomości na terenach gmin (część nieruchomości pozostaje "nieuzbrojona" i wręcz nie może być zabudowana), zatem żądanie dostępu także do danych odnoszących się do takich nieruchomości (zwłaszcza do danych chronionych, np. osobowych) jest w tej sytuacji całkowicie nieuzasadnione. Nie ma bowiem potrzeby bieżącej obsługi wodnokanalizacyjnej tego rodzaju gruntów. Zagadnienie koherencji systemów i formatów plików ma charakter wtórny. Nie zostały bowiem spełnione podstawowe przesłanki udostępnienia danych. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 15 ust. 1 u.i. w zw. z art. 5 ust. 1 u.z.z.w., ani też innych przepisów, w tym ww., uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.