II SA/Gl 620/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. H. i H. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...]r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze. zm. – dalej zwanej Prawo budowlane z 1974 roku) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej zwanej Prawo budowlane z 1994 roku) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) nakazał H. i T. H. wykonanie rozbiórki budynku letniskowego, obiektu budowlanego-gospodarczego oraz basenu kąpielowego wybudowanych bez pozwolenia na budowę w latach [...], posadowionych na działce nr [...] przy ul. [...]w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...]r. inspektorzy stwierdzili, że opisana posesja została zabudowana trzema obiektami, a to: 1) parterowym budynkiem letniskowym o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,5 m x 9,0 m i wysokości 3,70 m, wyposażonym w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną, 2) budynkiem gospodarczym wykonanym na bazie drewnianego szkieletu obitego deskami o wymiarach 3,0m x 4,0 m i wys. 2,40 m wykorzystywanym do przechowywania narzędzi ogrodniczych i sprzętów gospodarskich, 3) wybetonowaną niecką basenu kąpielowego o wymiarach 2,0m x 4,0m i głębokości 1,2 m. Na podstawie oświadczenie złożonego przez współwłaściciela nieruchomości T. H. organ ustalił, że opisane obiekty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, w latach [...]. W oparciu o informację przekazaną przez Burmistrza Miasta S. dotyczącą przeznaczenia działki nr [...] w poprzednio i aktualnie obowiązującym planie miejscowym PINB ustalił, że w planie obowiązującym w latach [...] teren przedmiotowej działki znajdował się w jednostce [...], składu i baz oraz [...]. Natomiast w aktualnie obowiązującym planie działka ta znajduje się w jednostce [...]oraz "D" - zbiorcza droga powiatowa. Mając na względzie te ustalenia organ stwierdził, wystąpienie w sprawie przesłanki przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku zobowiązującej go do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanych obiektów. Odwołanie od tej decyzji wnieśli T. i H.H. podnosząc, że nieruchomość położoną w S. nabyli w drodze umowy darowizny w dniu [...]r. Na jej części oznaczonej jako pgr. [...], która w ewidencji gruntów była zaliczona do gruntów rolnych kl. IVa i pastwisk kl. IV, postanowili wybudować camping letniskowy. Podejmując tę decyzję kierowali się położeniem parceli bezpośrednio przy ul. [...] oraz jej usytuowaniem w ciągu działek budowlanych. W związku z tym zamiarem kilkakrotnie występowali oni do Urzędu Miasta i Gminy w S. o przekwalifikowanie tej parceli na działkę budowlaną, lecz ich pisma pozostały bez odpowiedzi. O postawieniu campingu T. H. poinformował Urząd Miejski w [...] roku w następstwie czego otrzymał decyzję podatkową i od tego czasu płaci podatek od nieruchomości zabudowanej domem letniskowym. Wybudowany obiekt został też podłączony do wszystkich mediów. Mimo tych wszystkich okoliczności w nowym planie miejscowym uchwalonym w[...]roku, w dalszym ciągu nie uwzględniono ich wniosków o przekwalifikowanie przeznaczenia terenu działki pod zabudowę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania uzupełnił zgromadzoną w sprawie dokumentację planistyczną ustalając, przeznaczenie terenu działki nr [...], obręb [...] S., w planie miejscowym obowiązującym w latach [...]. Zgodnie z uzyskaną informacją przedmiotowa działka znajdowała się w ówczesnym planie miejscowym w jednostce "E" – parki i skwery i przeznaczona była pod zieleń izolacyjną miedzy terenami przemysłu - projektowaną garbarnią, a Przedsiębiorstwem Budownictwa Rolnego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a w szczególności została oparta na właściwej podstawie prawnej określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu [...]WINB stwierdził, że nie może ona mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W dalszym ciągu działka nr [...] jest bowiem działką nieprzeznaczoną pod zabudowę, a wzniesione na tej działce obiekty stanowią samowolę budowlaną. Zdaniem organu odwoławczego także przedłożone przez odwołujących się pismo Zastępcy Burmistrza S. z dnia [...]roku, w którym złożona została deklaracja zmiany przeznaczenia terenu ich działki w następnej edycji planu miejscowego, również nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności deklaracja przedstawiciela władz miasta nie mogła stanowić przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie. Pismem z dnia [...]r. T. i H. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję [...]WINB, domagając się jej zmiany. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że budowa campingu – domku letniskowego stanowiła samowolę budowlaną. Przed przystąpieniem do budowy tego obiektu wysyłali oni bowiem pisma do Urzędu Miasta i Gminy w S., w których poinformowali o budowie tego obiektu. W pismach z przełomu [...]roku występowali również o przekwalifikowanie ich działki z rolnej na mieszkalną. Pisma te pozostały jednak bez odpowiedzi. Wydanie zaś przez Urząd Miejski w S. w [...] roku decyzji podatkowej upewniło ich jednocześnie w przekonaniu, że nie dopuścili się wykroczenia. Skarżący podnieśli także, że w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w C. ich działka jest wykazana jako budowlana, o czym świadczą wszystkie pisma, mapy urzędowe i dokumenty związane z podatkami. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący podnieśli, że przez wiele lat inwestowali w swoją nieruchomość aby przebywać wśród zieleni, bowiem na stałe mieszkają w K. – S. w okolicy charakteryzującej się dużym stopniem degradacji środowiska naturalnego. W post scriptum skargi wskazano, że do decyzji [...]WINB wkradł się błąd dotyczący daty budowy wskazano w niej bowiem lata [...], a winny to być lata [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie przytaczając i rozszerzając argumenty podniesione uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zakwestionowanych przez skarżących ustaleń odnoszących się do daty realizacji obiektów objętych zaskarżoną decyzją organ wskazał, że przyjęta w decyzji PINB data [...]została wskazana przez samego współskarżącego. W związku zaś ze wskazaniem w odwołaniu od decyzji PINB innej daty tej budowy [...]WINB uzupełnił zgromadzoną w sprawie dokumentację o wypis i wyrys planu miejscowego obowiązującego w latach [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, uznał, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność zaskarżonego aktu administracyjnego sąd administracyjny ustala według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu, nie jest przy tym - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) - związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną i sformułowanymi w niej wnioskami. Skarżącym wyjaśnić należy, że sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy celowości, jak również nie rozpatrują spraw kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl bowiem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co powoduje, że sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Przechodząc do rozważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że została ona wydana w oparciu o przepisy zawarte w ustawie Prawo budowlane z 1974 roku. Nakaz stosowanie przepisów ustawy 1974 rok ustawodawca zamieścił w art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Odnosi się on do wszystkich obiektów objętych hipotezą art. 48 tej ustawy, jeżeli ich budowa została zakończona przed dniem [...] roku lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wobec powyższego stwierdzić należy, że bez względu na to czy obiekty wskazane w sentencji decyzji organu I instancji zostały zrealizowane, jak początkowo twierdził skarżący T. H., w latach [...]czy też w latach [...], jak wskazano w skardze i odwołaniu od decyzji PINB, do obiektów tych zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. W świetle powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wskazać jednocześnie należy, że budowa domków letniskowych, budynków gospodarczych oraz wybetonowanych zbiorników wodnych nie została objęta zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego ( Dz. U Nr 8 poz. 48 ze zm.), a zatem zasadnie organy uznały, ze zostały one wybudowane samowolnie. Z przytoczonego przepisu wynika, że kluczowym w sprawie było ustalenie, czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do nieruchomości na której samowolnie zostały zrealizowane przedmiotowe obiekty budowlane dopuszczały, bądź dopuszczają tego typu zabudowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiła się rozbieżność dotycząca kwestii w oparciu, o jakie przepisy organ winien orzekać o zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, czy winien brać pod uwagę uregulowania prawne obowiązujące w dacie zaistnienia samowoli budowlanej, czy też przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Skład orzekający opowiada się za podejściem łączącym te dwa stanowiska zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2007 roku, II OSK 1094/06, [w:] LEX nr 366799. Zgodnie z tezą tego wyroku ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny w zakresie przesłanek wskazanych tymi przepisami obowiązujący w dacie orzekania przez organy jest korzystniejszy dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Kierując się tym wskazaniem na gruncie rozpatrywanej sprawy należało zatem ustalić czy zrealizowana zabudowa pozostawała, bądź pozostaje w kolizji z zapisami planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy, a także w kolizji z przepisami planu obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Wyraźna dyspozycja analizowanego przepisu nie pozostawia natomiast żadnych wątpliwości, że istnienie takiej kolizji uniemożliwia legalizację samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych nakładając na organy obowiązek wydania nakazu przymusowej rozbiórki. Zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Jednostek Osadniczych II Typu zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy S. z dnia [...]roku, nr [...], który obowiązywał do [...] roku, działka aktualnie oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...], obręb [...], znajdowała się w jednostce strukturalnej "E" - parki i skwery i przeznaczona była na zieleń izolacyjną oddzielającą tereny przemysłu. W świetle z kolei zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obręb [...] i [...]zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...]roku, nr [...], przedmiotowa działka znajdowała się w dwóch jednostkach strukturalnych, a to jednostce [...] oraz [...]. Przytoczone przepisy aktów prawa miejscowego nie pozostawiają wątpliwości, że przewidziane w nich przeznaczenie terenu działki skarżących nie dopuszczało zarówno w dacie budowy, jak i nie dopuszcza aktualnie, lokalizacji na jej obszarze domku letniskowego, obiektu budowlano-gospodarczego i basenu. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja [...]WINB pozostaje w zgodzie z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skarżących dotyczące naruszenie prawa procesowego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych. Z treści pism z lat [...]kierowanych przez skarżącego T. H. do Urzędu Miejskiego w S. (Urzędu Miasta i Gminy ), których kopie zostały przedłożone organom wynika jednoznacznie, że miał on świadomość, że jego plany inwestycyjne dotyczące zabudowy działki oznaczonej wówczas jako pgr. [...] kolidują z jej przeznaczeniem w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Poinformowanie zaś Urzędu Miasta i Gminy S. pismem z [...] roku o przystąpieniu do budowy campingu nie mogło zastąpić wymaganego w ówczesnym stanie prawnym pozwolenia na budowę domu letniskowego. Zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogło bowiem w ówczesnym stanie prawnym dotyczyć tylko budowy obiektów wskazanych w przepisach rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Pozbawiona znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia zgodności z prawem kontrolowanej decyzji była także okoliczność obciążenia skarżących podatkiem od nieruchomości obejmującym wybudowany domek letniskowy. Na treść kontrolowanej decyzji nie mogło mieć wreszcie wpływu stanowisko zajęte przez Zastępcę Burmistrza Miasta S. w piśmie z dnia [...]roku informujące o możliwości zmiany w przyszłości planu miejscowego. Stanowisko przedstawiciela władzy gminnej może natomiast stanowić podstawę ubiegania się przez skarżących w oddzielnym postępowaniu o wydanie decyzji opartej na przepisie art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku o zezwolenie na odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i czasowe wykorzystanie obiektów budowlanych. Na możliwość zastosowania tego przepisu w stosunku do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem [...]r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu [...]r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku wskazał NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2001 roku, OPS 4/01, [w:] ONSA 2002/2/58. W tym stanie rzeczy, skoro w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.