II SA/Gl 620/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego w Z. zezwolił S. G. (wadliwie oznaczonemu w decyzji jako S. G.) na podział nieruchomości nr [...] w Z. na działki nr [...] i [...], zgodnie z projektem podziału wpisanym w składnicy geodezyjnej z dnia [...] r. Jako podstawa prawna decyzji podany został przepis art. 12 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99) oraz przepis § 17 Rozporządzenia RM z 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podano, że objęta podziałem działka zgodnie z planem ogólnym miasta Z. leży w jednostce F41 Rp przeznaczonej pod uprawy rolne oraz mieszkalnictwo niskiej intensywności. W rozdzielniku decyzji oznaczono, że otrzymują ją J. G. oraz Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Nie zachowały się dowody doręczenia decyzji ani dokumenty z postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji. Jak ustalono, w dacie wydania decyzji właścicielami działki nr [...] byli małżonkowie M. i J. G. Aktem notarialnym z dnia [...] r. sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w Z. nr rep [...] małżonkowie J. i M. G. dokonali darowizny. W akcie tym stwierdzono w szczególności, że jak wynika z projektu podziału wpisanego do ewidencji w składnicy geodezyjnej z [...] r., działka nr [...] dzieli się na działki nr [...] i [...]. W akcie stwierdzono także, że strony przedłożyły decyzję z [...] r. zatwierdzającą projekt podziału. W siedzibie biura notarialnego stawiły się wszystkie strony umowy. Umową tą J. i M. G. darowali swemu synowi S. G. działkę nr [...] o pow. 0,0565 ha, zabudowaną budynkiem odpowiadającym 1/3 budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] przy ul. [...]. Natomiast córce D. S. i jej mężowi W. S. darowali gospodarstwo rolne opisane w akcie. Strony umowy wniosły o wpisanie w dziale I-0 KW nr [...] podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] a następnie o odłączenie działki nr [...] do nowej KW i wpisanie w jej dziale II jako właściciela S. G. Jak wynika z KW SR w Z. nr [...] właścicielem ujawnionej w tej księdze działki nr [...] jest S. G. na podstawie opisanej wyżej umowy darowizny. Natomiast w KW SR w Z. nr [...] jako właściciele m. in. działki nr [...] wpisani są aktualnie J. G. i D. S. Pismem z dnia 10 listopada 2010 r. pełnomocnik J. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. zezwalającej na podział działki nr [...]. Zarzucił naruszenie art. 12 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie dokonania podziału działki na wniosek osoby, która nie była stroną, a następnie wydanie decyzji na jej rzecz. Podniesiono, że nie przyznano w przeprowadzonym postępowaniu statusu strony M. G., będącej wówczas współwłaścicielką nieruchomości. Wskazano też, że decyzja narusza art. 7, 77§ 1, 80 i 107 § 1 i 3 oraz art. 10 k.p.a. Jako podstawę żądania wskazano wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotową decyzję wydano na rzecz i z wniosku S. G., który nie miał tytułu prawnego do działki podlegającej podziałowi. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., podział nieruchomości następował na podstawie decyzji zatwierdzającej podział. Warunkiem wszczęcia i wydania decyzji było złożenie wniosku przez właściciela działki podlegającej podziałowi. Stronami postępowania o podział nie mogły być inne podmioty, nie będące właścicielami, a jedynie zainteresowane w przyszłości nabyciem tytułu do działki. Dla poparcia tych tez przytoczono sygnatury licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przeprowadziło rozprawę administracyjną w dniu 18 stycznia 2011 r. W jej toku S. G. podał, że w aktach brak jest wniosku o podział, sprawę załatwiała jego matka i nie rozumie, na jakiej podstawie w decyzji wskazano go jako osobę, której udzielono zgody na podział. Zwrócił uwagę, że jego rodzice uczestniczyli w spisaniu aktu darowizny jak również w sporządzeniu protokołu granicznego i doskonale wiedzieli o podziale. D. S. natomiast podała, że wolą rodziców było umożliwienie korzystania ze wspólnego fragmentu działki nr [...] biegnącego od drogi wzdłuż budynku. Podpisując protokół rodzice nie zdawali sobie sprawy jak będzie przebiegać granica między powstałymi działkami. Z materiału sprawy wynika, że między aktualnymi właścicielami działek [...] i [...] powstał spór na tle dostępu do budynku od strony działki [...]. SKO uzyskało informację Urzędu Miejskiego w Z., że archiwum zakładowe nie posiada dokumentacji z roku 1989, dotyczącej decyzji z [...] r. zezwalającej na przedmiotowy podział, zgodnie z kategorią B-10 została ona wybrakowana po 10 latach od wydania decyzji. Do akt dołączono natomiast operat pomiarowy dotyczący podziału, sprawozdanie techniczne, z którego wynika, że zleceniodawcą tego sprawozdania był S. G., postanowienie Kierownika Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w Z. wyrażające zgodę na podział, które zostało przeznaczone do doręczenia J. G., szkic polowy, wykaz zmian gruntowych, projekt podziału oraz protokół graniczny. Jak wynika z tego protokołu z 23 lutego 1989 r. byli przy jego sporządzeniu obecni J. G. i M. G., którzy go podpisali bez zgłaszania zastrzeżeń. W pkt B protokołu zapisano, że J. G. wniósł o podział działki nr [...] zgodnie ze wstępnym projektem podziału zaakceptowanym przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami postanowieniem z [...] r. Załatwiając ten wniosek utrwalono nową granicę zgodnie z opisem zawartym w protokole (od bramy wjazdowej do narożnika budynku, po licu ściany do pkt 12, z pkt 12 do pkt 11 środkiem ściany działowej w budynku i następnie z pkt 11 do pkt 7. Pkt 7,8,9 i 10 utrwalono palikami. Tę część protokołu przyjęli i podpisali m. in. J. i M. G. Decyzją z dnia [...] r. SKO w B. orzekło, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w Z. z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności, albowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne. W podstawie prawnej podano przepis art. 157 § 1 i 2, art. 158 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Wskazano, że będący podstawą kwestionowanej decyzji przepis art. 12 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie określał kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o podział nieruchomości, ograniczając się do przesłanek materialno-prawnych dopuszczalności podziału i warunkującej podział zgodności z planem miejscowym. Natomiast przepis rozporządzenia RM z 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz. U. nr 47, poz. 238) w § 15 stanowił, że organ administracji jest obowiązany udzielić informacji o możliwości i sposobie podziału nieruchomości na wniosek właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy lub użytkownika gruntu państwowego. Kolegium stanęło na stanowisku, że wobec tego podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o podział nieruchomości osoby fizycznej był jej właściciel, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Właścicielami działki [...] byli J. i M. G., natomiast w sentencji kwestionowanej decyzji wskazano na S. G. jako podmiot, któremu zezwala się na podział. Także zlecenie dla geodety na dokonanie podziału złożył S. G. Decyzja z [...] r. wobec powyższego została wydana z rażącym naruszeniem art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z § 15 rozporządzenia RM z 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości, w ten sposób, że zezwolono na podział osobie nie będącej właścicielem działki. Jednocześnie przeniesienie prawa własności powstałych działek na nowych właścicieli w drodze umowy cywilnej wywołało nieodwracalne na drodze administracyjnej skutki prawne. Organ administracji nie może tej umowy uchylić. Nieodwracalny skutek prawy stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadnia zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uchylenie wydanej decyzji i orzeczenie o nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego w Z. z [...] r. Zaakceptował wniosek Kolegium, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zanegował natomiast zasadność stanowiska, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazał, że kategoria nieodwracalnych skutków prawnych musi dotyczyć sfery prawnej, nie faktycznej. Odwrócenie skutków prawnych decyzji o podziale nie łączy się z koniecznością uchylenia umowy darowizny. Oznacza jedynie konieczność przeprowadzenia nowego podziału, co należy do kompetencji organów administracji. Przeniesienie własności powstałych działek w drodze darowizny nie jest także bezpośrednim skutkiem wykonania kwestionowanej decyzji, nie została także zniesiona instytucja prawna umożliwiająca dokonywanie podziałów. Zaskarżoną decyzją z [...] r. SKO w B. uchyliło swą poprzednią decyzję z [...] r. i stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z. z [...] r. zezwalającej na podział nieruchomości nr [...] w Z. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko w kwestii wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Uznano natomiast zarzuty pełnomocnika wnioskodawcy w kwestii wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Kolegium przyjęło, że istotnie o wywołaniu przez kwestionowaną decyzję takich skutków mówić nie można, zatem nie istnieje żadna negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Powołano wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. I OSK 2050/10, w którym stwierdzono, że zawarcie umowy sprzedaży powstałych w wyniku podziału działek nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych. W skardze do sądu administracyjnego S. G. wniósł o uchylenie decyzji SKO z [...] r. Zacytował obszerne fragmenty decyzji Kolegium i zanegował stanowisko, aby decyzja z [...] r, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej przesłanki wymaga bowiem stwierdzenia kwalifikowanego stopnia naruszenia, którego skutki nie są możliwe do zaakceptowania. Nieważność może dotyczyć tylko ewidentnego bezprawia. Tymczasem właściciele nieruchomości dzielonej wiedzieli o podziale i o prowadzonym postępowaniu, akceptowali zapadłe rozstrzygnięcia. Świadczy o tym najlepiej fakt zawarcia umowy darowizny powstałych działek. Nie zgodzono się także z wnioskiem, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Podział nieruchomości jest takim skutkiem. Nie jest dopuszczalne doprowadzenie do sytuacji, w której na gruncie prawa cywilnego będą istniały dwie odrębne nieruchomości należące do różnych podmiotów, zaś na gruncie prawa administracyjnego nieruchomość będzie jedna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania J. G. i D. S. wnieśli o oddalenie skargi. J. G. zaprzeczył, aby on lub jego żona wiedzieli o złożonym wniosku i prowadzonym postępowaniu, i aby akceptowali podział. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą prawną kwestionowanej decyzji był przepis art. 12 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., który w dacie wydania decyzji przewidywał, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Wobec wskazanej formy rozstrzygnięcia, zasadne jest stanowisko, że stroną postępowania mającego na celu wydanie takiej decyzji była podmiot, którego interesu prawnego ona dotyczyła, a zatem podmiot mający tytuł uprawniający do rozporządzania rzeczą. Teza, że podział nieruchomości mógł być dokonany wyłącznie na wniosek jej właściciela, pod warunkiem spełnienia warunków przewidzianych w prawie, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów, powoływanym zarówno przez uczestników postępowania jak i organ, nie jest w sprawie podważana i orzekający Sąd ją akceptuje. Wydanie takiej decyzji wbrew woli właściciela byłoby rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ jednak postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, ochrona stanu legalności stanowi konkurencję w stosunku do zasady trwałości decyzji, okoliczność uzasadniająca zaistnienie przesłanki nieważności winna być udowodniona. Przyjmując wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium uznało, że postępowanie w sprawie podziału zostało przeprowadzone na wniosek S. G., który bez wątpienia nie był właścicielem dzielonej działki. Konkluzja taka nie jest uzasadniona. Po pierwsze nie zachowały się akta postępowania, w tym wniosek je inicjujący. Wobec powstałego między stronami sporu, nie jest możliwe wyjaśnienie okoliczności wszczęcia postępowania i statusu S. G. w oparciu o wyjaśnienia stron. Pozostają one w konflikcie i ich twierdzenia nie są wiarygodne. Okoliczności sprawy nie pozwalają w szczególności na uznanie, że właściciele nieruchomości nie wiedzieli o postępowaniu podziałowym, nie akceptowali go, że nie wiedzieli o wydanej decyzji. Właściciele działki niewątpliwi decyzją się posługiwali i w oparciu o nią dokonali aktu darowizny. Zachowane dokumenty poświadczają, że M. G. i J. G. – ówcześni właściciele działki- brali również udział w czynnościach związanych z przeprowadzeniem podziału. Przed wydaniem decyzji miało miejsce w dniu 23 lutego 1989 r. spisanie protokołu granicznego. W jego części A opisano przebieg istniejących na gruncie granic działki [...] z działkami [...] i [...]. Natomiast w części B J. G. zawnioskował o dokonanie podziału działki [...] zgodnie ze wstępnym projektem podziału, zaakceptowanym przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w Z. postanowieniem z [...] r. Postanowienie to znajduje się w aktach, a jako osoba, której winno ono zostać doręczone, ujawniony jest J. G. Część B protokołu granicznego została podpisana przez J. G. i M. G. Także kwestionowana decyzja zatwierdzająca podział, jakkolwiek wymienia S. G. jako osobę, której "zezwala się na podział", przewidziana jest do doręczenia J. G. W tej sytuacji nie można bezspornie przyjąć, że postępowanie w sprawie podziału zostało przeprowadzone z wniosku osoby nieuprawnionej, zarzutu takiego jednoznacznie nie potwierdza materiał sprawy i wskazane wyżej okoliczności. Nie stanowi dostatecznego dowodu na poparcie takiej tezy wskazanie, że zleceniodawcą wykonania sprawozdania technicznego był S. G., zlecenie takie nie stanowi czynności w postępowaniu administracyjnym, nie jest tożsame z wnioskiem o wydanie decyzji. Brak jest podstaw do przyjęcia, że bezspornie S. G. działał we własnym imieniu i na własną rzecz, a nie jako wykonujący zlecenie właścicieli lub ich pełnomocnik. Za zasadny wobec powyższego Sąd uznał zarzut skargi, że przyjęcie przez Kolegium zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania o podział nieruchomości nie jest uprawnione i nie znajduje dostatecznie jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym. Jednocześnie w sprawie nie budzi wątpliwości, że w kwestionowanej decyzji wydający ją organ wskazał S. G. jako osobę, której udziela zgody na podział. S. G. nie był właścicielem dzielonej działki, w postępowaniu o podział nie był jego stroną. Okoliczność ta ma znaczenie dla sprawy. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. wymienia kilka przesłanek nieważności decyzji. W szczególności w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłanka nieważności decyzji wskazany został przypadek skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ustawodawca wyróżnił ten przypadek jako odrębną podstawę nieważności, która nie może być utożsamiana z przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach badanego przypadku należy uznać, że spełniona została właśnie ta przesłanka nieważności decyzji. Poprzez skierowanie decyzji nie należy przy tym rozumieć jej doręczenia (komu decyzje doręczono nie jest w sprawie możliwe do ustalenia), ale oznaczenie jako adresata rozstrzygnięcia osoby, która nie ma przymiotu strony w postępowaniu. Jako przykłady wadliwego skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną wskazywane są w orzecznictwie takie przypadki, jak: skierowanie decyzji do pełnomocnika strony, osoby pełniącej funkcje organu osoby prawnej, osoby będącej poprzednikiem prawnym właściciela, osoby zmarłej (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.. Warszawa 2010, tom II, s. 357-358). W niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że postępowanie zostało wszczęte wadliwie i w ogóle nie było podstaw do jego prowadzenia. Istnieje natomiast podstawa do stwierdzenia, że w wydanej decyzji jako podmiot, którego interesu prawnego decyzja dotyczy, nie powinien być oznaczony S. G. W ocenie Sądu kwalifikacja stanu faktycznego dokonana przez Kolegium jest zatem wadliwa, albowiem nie wyczerpuje on przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wadliwość ta miała przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, ze względu na negatywną przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a., związaną z upływem czasu od wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Mimo braku zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji, wobec faktu posłużenia się nią przez właścicieli nieruchomości przy sporządzaniu notarialnego aktu darowizny, należy uznać, że doszło do doręczenia decyzji przed dniem [...] r., co oznacza że upłynął okres 10 lat, wyłączający dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium winno uwzględnić przepis art. 158 § 2 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.