II SA/Gl 620/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi J. N. i W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...[ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na wycinkę drzewa 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. – dalej u.o.p.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. N., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na usunięcie dębu o obwodzie 126 cm na terenie dz. nr 1 obręb [...] w B.. W uzasadnieniu podał m. in., że w dniu [...] r. J. N. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzewa rosnącego na terenie dz. nr 1 w B. W trakcie wizji terenowej przeprowadzonej w dniu [...]r. stwierdzono, iż zredukowano koronę wskazanego drzewa. Drzewo zostało zniszczone, obumarło w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. W tej sytuacji, stosownie do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne w sprawie o zezwolenie na usunięcie dębu stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usuniecie dębu złożył pełnomocnik W. N. i J. N., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o wydanie zezwolenia na usunięcie dębu. Podniósł błędne ustalenia faktyczne i braki dowodowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że obie opinie rzeczoznawców przyjmują, iż drzewo zostało poddane radykalnym zabiegom obłowienia z korony, sprzecznie z art. 82 ust. 1a u.o.p. Pozbawienie drzewa jego korony nie mieści się w ustawowej definicji zabiegów w obrębie korony drzewa. Jeżeli zatem w koronie drzewa wykonane zostałyby inne zabiegi pielęgnacyjne, to uzasadnia to przyjęcie, że zostały one przeprowadzone z naruszeniem prawa, które ich nie akceptuje. To zaś stanowi podstawę do twierdzenia, że takie działanie doprowadziło do zniszczenia drzewa przez ograniczenie wartości związanych z ukształtowaniem korony drzewa, do których największe znaczenie przywiązuje ustawodawca. SKO wskazuje, że fakt rośnięcia dębu w bliskiej odległości od słupa wysokiego napięcia stanowi przesłankę uzasadniającą wydanie zezwolenia na usuniecie drzewa, a nie stanowi uzasadnienia samodzielnego działania osoby dokonującej niedozwolonych czynności w obrębie korony drzewa. Obowiązująca ustawa nie zawiera przy tym przepisów o stanie wyższej konieczności, które usprawiedliwiałyby delikt administracyjny w postaci zniszczenia drzew stwarzających zagrożenie bez wymaganego prawem zezwolenia. Wniosek w niniejszej sprawie został złożony po dokonaniu radykalnych cięć w koronie drzewa. W dendrologii przyjmuje się, że aby można było mówić o występowaniu drzewa, powinno ono posiadać pień, koronę, bryłę korzeniową oraz być rośliną wieloletnią. Zatem pozbawione korony drzewo poprzez niewłaściwą jej redukcje nie może stanowić przedmiotu postępowania w sprawie o jego usunięcie. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył pełnomocnik W. N. i J. N., zaskarżając w całości decyzję z dnia [...]r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie dębu. Powyższej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W oparciu o sformułowane zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał m. in., że w ocenie organu nie istnieją przyczyny, aby odmówić mocy dowodowej opinii sporządzonej przez A. S. Zdaniem organu, wystarczającą okoliczność stanowi fakt, że osoba ta jest biegłym z listy Wojewody [...]. Skarżący nie kwestionują powyższych okoliczności, a więc faktu, że A. S. jest uprawniony do sporządzania opinii na zlecenie organów administracji, jednak z całą stanowczością wskazują, że w niniejszej sprawie koniecznym było, aby opinie sporządził dendrolog. Kluczową kwestią jest ocena faktu, czy drzewo zachowało żywotność, a to wymaga wiedzy dotyczącej procesów biologicznych zachodzących w roślinie, a więc wiedzy specjalistycznej. Jak wcześniej wskazywano organowi, biegły nie jest dendrologiem. Organ ocenił, że opinia sporządzona przez dendrologa R. G. jest jedynie stanowiskiem w sprawie, zajętym przez osobą posiadającą specjalistyczna wiedzę w danej dziedzinie i jako taka podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Stanowiska prezentowane w opiniach są ewidentnie sprzeczne. Organ przyjął stanowisko prezentowane przez biegłego, pomijając zupełnie opinię dendrologa, bez wskazania, co miało wpływ na zanegowanie drugiej opinii. Powyższe miało jednak kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania, bowiem tylko w sytuacji uznania, iż drzewo obumarło istnieje możliwość umorzenia wszczętego postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W świetle sprzecznych opinii, co do stanu żywotności i rokowań drzewa, nie zostało ustalone w sposób jednoznaczny, czy faktycznie doszło do jego obumarcia. Poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii dendrologa organ zaniechał podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, czyli obowiązku wynikającego z art. 77 k.p.a. W związku z powyższym decyzja, jako że wadliwa, winna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. (w brzmieniu na dzień [...]r., czyli dzień wydania decyzji odwoławczej) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek wskazanych w przywołanym przepisie osób. Postępowanie to inicjowane jest zatem w takim przypadku przez samą stronę, która składa do organu określony wniosek. Został on złożony, organ jednak umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, ustalając zniszczenie drzewa, a organ odwoławczy takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Przy tym, np. zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. III SK 20/10, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne. Z kolei zgodnie z wyrokiem NSA z 21 września 2010 r., sygn. II OSK 1393/09, należy odróżniać bezzasadność żądania a bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. NSA wskazuje, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd też art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany oczywiście rozszerzająco, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Jeśli zaś chodzi o bezzasadność żądania strony, to mamy z nią do czynienia – jak zauważa NSA – w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. NSA podkreśla, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z 10 stycznia 1998 r., SA/Wr 957/88, ONSA z 1999 r., nr 1). Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca wyraźnie domagał się wydania decyzji merytorycznej, obowiązkiem organów administracji obu instancji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organy winny zatem rozpoznać sprawę merytorycznie, orzekając co do istoty (pozytywnie albo negatywnie dla strony), skoro wnioskodawca oczekiwał wydania takiego rozstrzygnięcia i posiadał zaakceptowany przez organy status strony. Umorzenie postepowania administracyjnego było zatem rozstrzygnięciem wadliwym. Na marginesie zauważyć należy, że w świetle poglądów doktrynalnych z punktu widzenia stosowania przepisów prawa bardzo ważnym zagadnieniem jest precyzyjne ustalenie, co jest tu przedmiotem ochrony (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 83 u.o.p. – Lex-el.). Drzewa i krzewy na gruncie obowiązujących w dacie wydawania decyzji przepisów ustawy o ochronie przyrody nie były definiowane i dopiero art. 5 pkt 26a u.o.p. dodany przez art. 29 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) zmieniającej ustawę z dniem 28 sierpnia 2015 r., zdefiniował drzewo jako wieloletnią roślinę o zdrewniałym jednym pędzie głównym (pniu) albo zdrewniałych kilku pędach głównych i gałęziach tworzących koronę w jakimkolwiek okresie podczas rozwoju rośliny. Zatem na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów, aby ustalić znaczenie pojęcia "drzewa", zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi, należało sięgnąć do języka potocznego oraz nauk przyrodniczych. W dendrologii przyjmuje się, że aby można było mówić o występowaniu drzewa, powinno ono posiadać pień, koronę, bryłę korzeniową oraz być rośliną wieloletnią. Z punktu widzenia ówczesnych przepisów charakteru tego nie traciły jednak obiekty przyrodnicze, które na skutek zjawisk naturalnych (np. wichura) lub celowej działalności człowieka utraciły pień lub koronę. Istotne było bowiem tylko to, czy konkretny obiekt posiadał kiedykolwiek niezbędne składniki drzewa, a nie, czy miał je w chwili wydawania decyzji. Ocena w tym zakresie powinna być bowiem dokonywana przez organ administracji. W przeciwnym razie oceny, z jakim drzewem (i czy drzewem) mamy do czynienia, dokonywałby podmiot zainteresowany jego usunięciem (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 83 u.o.p. – Lex-el. i przywołana tam literatura). Ponadto przyjmowanie, że w obrocie prawnym występuje drzewo tylko wówczas, gdy posiada ono równocześnie wszystkie elementy składowe, mogłoby doprowadzić do nasilenia patologicznych zjawisk, powodujących utratę przez konkretny obiekt przyrodniczy statusu drzewa, co pozwalałoby usunąć pozostałość już bez obowiązku uzyskania zezwolenia. Z punktu widzenia przyrodniczego o drzewach lub krzewach możemy mówić do momentu, gdy zachowują one swoją żywotność. Dla prawa nie jest to jednak takie oczywiste, gdyż polski ustawodawca w art. 86 ust. 1 pkt 9 u.o.p. (obecnie art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p.) zwolnił usunięcie drzew obumarłych lub które nie rokują szans na przeżycie z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, ale nie z obowiązku uzyskania zezwolenia (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 83 u.o.p. – Lex-el. i przywołana tam literatura). Organ odwoławczy tymczasem stwierdził, że "(...) pozbawione korony drzewo poprzez niewłaściwą jej redukcję nie może stanowić przedmiotu postępowania w sprawie o jego usunięcie." Zdaniem Sądu jest to wniosek niepoparty żadną głębszą analizą i w takiej postaci nieakceptowalny. Z tych powodów brak jest też podstaw do akceptacji rozważań organu dot. opinii biegłych, jako że zapadło orzeczenie jedynie formalne o umorzeniu postępowania, a nie merytoryczne, rozstrzygające sprawę co do istoty. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 7, 8, 12 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.