II SA/Gl 620/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia przeprowadzenia kontroli okresowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy [...] w R., tj. F. K., H. G., M. S., R. S., M. G., J. G., H. S., K. M., D. S. i T. N. przeprowadzenie kontroli okresowej wymienionego powyżej budynku mieszkalnego polegającej na sprawdzeniu: - stanu technicznego budynku i jego przydatności do użytkowania, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, a także badaniu instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, odporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, tj. bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe; - instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska tj. zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, - przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Obowiązek wynikający z wymienionych decyzji nie został wykonany. Wobec powyższego organ powiatowy pismem z dnia [...] r. skierował pod adresem zobowiązanej upomnienie nr [...] (doręczone w dniu 22 grudnia 2014 r.), a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] r. stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Został on doręczony stronie w dniu 10 listopada 2015 r. Następnie postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując w podstawie prawnej art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i § 4 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 1014, poz. 1619 ze zm.) nałożył na K. M. - współwłaścicielkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy [...]w R., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] r. nakazującej przeprowadzenie kontroli okresowej wymienionego powyżej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wobec braku wykonania obowiązków wynikających z wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo wysłania do zobowiązanej upomnienia, organ zmuszony był wystawić tytuł wykonawczy, a wobec dalszego braku działania ze strony zobowiązanej, wymierzyć przedmiotową grzywnę, jako środek mniej uciążliwy dla zobowiązanej. Grzywnę ustalono w wysokości 2.000 zł biorąc pod uwagę zły stan wskazanego obiektu budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. M. podniosła, że nie ma żadnego wpływu na możliwość udostępnienia wymienionej powyżej nieruchomości pracownikom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, że także sama nie może wejść na teren tej nieruchomości. Powodem są mieszkający tam współwłaściciele tej nieruchomości w osobach H. G., F. K. oraz A. i M. G.. Podniosła, że sam Powiatowy Inspektor, mając do dyspozycji możliwość asysty Policji czy Straży Miejskiej w celu wejścia na teren tej nieruchomości nie korzysta z tych możliwości, a nakłada karę na córkę spadkobiercy (oraz jego żonę i syna). Działanie takie uważa za skandaliczne i krzywdzące. Wniosła o uchylenie decyzji (postanowienia) nakładającego przedmiotową grzywnę. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wierzyciel zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 tej ustawy środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są- grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości , opróżnianie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania dwóch środków egzekucyjnych - tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Podstawę prowadzenia egzekucji stanowi prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ winien się kierować zasadami postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim zasadą wyrażoną w art. 7 § 1 i § 2 ustawy. - czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonywania obowiązków. Obliguje to organ do badania, który ze środków prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, przy tym najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Organ w razie bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy, może nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, uwzględniając dyspozycję art. 121 i art. 122 tej usta Przedmiotowa sprawa dotyczy egzekucji świadczenia niepieniężnego określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] r. W wydanym postanowieniu organ powiatowy uzasadnił zastosowanie grzywny w celu przymuszenia a nie wykonania zastępczego, a organ odwoławczy w pełni podzielił to stanowisko, odwołując się do komentarza do ustawy pod redakcją R. Suwaja, gdzie stwierdzono, że z art. 122 § 2 in fine ustawy wynika, iż w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Nadto jako własne przyjął organ także stanowisko wyrażone wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 435/10, iż grzywna w celu przymuszenia jest dla zobowiązanego względniejsza niż wykonanie zastępcze, gdyż wykonanie zastępcze pociąga za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Odmiennie natomiast sytuacja przedstawia się w przypadku grzywny w celu przymuszenia, która nie jest karą. Stanowi formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez groźbę dolegliwości finansowej, do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i art. 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, w niektórych uzasadnionych przypadkach za zgodą organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie, na które służy zażalenie winno posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nakładając grzywnę wyjaśnił przyczynę zastosowania tego konkretnego środka egzekucyjnego, a także uzasadnił jej wysokość wskazując na opieszałość zobowiązanej w wykonaniu nałożonego obowiązku, jednorazowość jej nałożenia oraz cel, jaki ma ona osiągnąć poprzez dolegliwość finansową. Określona w postanowieniu wysokość grzywny 2.000 zł, nie jest grzywną w najwyższym wymiarze, a nadto organ wyjaśnił odwołującej, że na podstawie art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna albo jej część podlega umorzeniu. Organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada ustawowym wymogom, a umieszczenie w postanowieniu informacji o obowiązku uiszczenia należności za postanowienie o nałożeniu grzywny ma jedynie charakter informujący o obowiązku jej uiszczenia, ustalanym z urzędu. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu nie wykonania dotychczas obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, pomimo prawidłowego upomnienia oraz wystawienia i doręczenia tytułu wykonawczego, niniejsze postanowienie zostało przez organ pierwszej instancji wystawione i prawidłowo uzasadnione, a stąd należało jej utrzymać w mocy. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia K. M. złożyła, działając przez pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszenie; - art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przejęcie przez organ drugiej instancji, iż doszło do zaniechania wykonania przez skarżącą obowiązków, co w rezultacie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy skarżąca nie miała żadnego wpływu na przeprowadzenie kontroli okresowej nieruchomości, zaś niewykonanie obowiązków w całości wynikało z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli skarżącej, a właśnie skutkiem nieprzerwalnego uniemożliwiania jej wykonywania uprawnień właścicielskich, co narusza jej prawo własności oraz ingeruje w stan posiadania, bowiem skarżąca nie wykonuje faktycznego władztwa nad nieruchomością, a czynność, która miała być wykonana może zostać spełniona przez inną osobę, która wykonuje uprawnienia właścicielskie i zamieszkuje w budynku; - art. 23 w związku z art. 121 § 4 wymienionej ustawy oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie przez organ, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki do nałożenia na skarżącą grzywny w wymiarze 2.000 zł, co doprowadziło do braku ochrony przez organ interesu indywidualnego skarżącej i zastosowanie uciążliwego środka przymusu ponad zakres niezbędny; - art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie zasadności egzekwowania od skarżącej wykonania obowiązku w drodze przymusowej, pomimo, braku zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.; - art. 15 § 1 w związku z art. 29 § 1 cytowanej ustawy poprzez błędne uznanie, iż wystąpiły kumulatywnie przesłanki wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ może, ale nie musi wszczynać egzekucji, która w istocie nie jest ani zasadna, ani konieczna, bowiem nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie wpłynie na zdolność skarżącej do przeprowadzenia kontroli okresowej budynku mieszkalnego i jego otoczenia; art. 107 § 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia. w szczególności poprzez brak wyjaśnienia na czym polegało niewykonanie przez skarżącą obowiązków wynikających z decyzji, w tym brak przedstawienia wywodu w zakresie rozważenia i uzasadnienia przesłanek przemawiających za wydanym rozstrzygnięciem; art. 77 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy i wnikliwy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy powtórzyła argumentację, która przywołana została w odwołaniu, podkreślając w szczególności fakt, iż jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości jedynie w 1/30 części i nie ma żadnego wpływu na przeprowadzenie kontroli okresowej budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach w organ wskazał, że skarżąca jest jedynym ze współwłaścicieli nieruchomości i decyzją z dnia [...] r. nałożono na nią określone obowiązki. Celem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku nałożonego na zobowiązanego, a art. 29 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie zakazuje organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2014, poz. 1619), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Normujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 ustawy, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie upomnienie doręczono skarżącej K. M. w dniu 22 grudnia 2014 r. Trzeba wskazać, iż w niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przystąpił do egzekucji na podstawie wydanego przez siebie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] r. Tytuł ten oparty został na decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r., która utrzymana została w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., zatem jest decyzja ostateczną i prawomocną. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadził do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 ustawy. Trzeba także dodać, iż przewidziany w art. 119 cytowanej powyżej ustawy środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego (zobowiązanych) przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 7 § 2 wskazanej ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącą obowiązku polegało na doprowadzeniu do przeprowadzenia kontroli okresowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w R. przy ulicy [...]. Nie podlega sporowi, że wymieniony obowiązek nie został wykonany przez zobowiązane strony, a zatem zasadnie organ egzekucyjny zastosował wskazany powyżej środek egzekucyjny. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie mogły być one uznane za uzasadnione. Podkreślić trzeba, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko wymienionej powyżej ostatecznej i niewykonanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. Postępowanie to nie może natomiast służyć badaniu zasadności i słuszności wydania egzekwowanej decyzji. Zatem wszystkie argumenty, która strona podnosi i kieruje w stosunku do wymienionej decyzji nie mogły być wzięte pod uwagę i rozpatrzone. Służyło temu odrębne postępowanie. Z kolei podnoszony przez skarżącą problem ewentualnej niewykonalności - "nie ma żadnego wpływu na przeprowadzenie kontroli okresowej nieruchomości" - mógł być ewentualnie podstawą złożenia zarzutów do wystawionego w dniu [...] r. tytułu wykonawczego. Strona została pouczona o możliwości złożenia, przewidzianego w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tego swoistego środka zaskarżenia i nie skorzystała z takiej możliwości. Nie mogły zostać uznane za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami i przewidzianą procedurą. Jak wskazywano decyzja wskazana w tytule wykonawczym jest ostateczna i podlega wykonaniu. Nie można w postępowaniu egzekucyjnym rozpatrywać ewentualnych, ponownych zarzutów kierowanych w stosunku do tej decyzji. Organ prawidłowo ustalił, że określony w wymienionej powyżej decyzji obowiązek w postaci przeprowadzenia kontroli okresowej wymienionego budynku mieszkalnego nie został wykonany i ten fakt obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanej do wykonania orzeczonego obowiązku. . Dodatkowo podkreślić trzeba, że zastosowany środek, co już podkreślono, ma charakter przymuszający, czyli przewidziana grzywna stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanej (zobowiązanych) przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 cytowanej ustawy, zgodnie z którym "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu". Na marginesie należy podnieść, że przedmiotowy środek egzekucyjny zastosowany został w stosunku do wszystkich zobowiązanych decyzją z dnia [...] Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.