II SA/Gl 621/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie NSA Ewa Krawczyk, WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wezwania do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] 1999 r. E. i C. O. wystąpili o udzielenie pozwolenia na adaptację budynku gospodarczego ma warsztat [...]. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla E. i C. O., określając przedmiot wydanego pozwolenia jako "adaptacja budynku gospodarczego na warsztat [...]". W wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołał się na postanowienie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którym realizacja obiektu w odległości mniejszej niż dopuszczalna i w granicy działki wymaga na etapie postępowania w sprawie zatwierdzania projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania i rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta C. wydał w dniu [...] r. decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskujących inwestorów. Od powyższej decyzji ponownie odwołanie wnieśli inwestorzy – E. i C. O. i sąsiad G. B.. W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego "adaptacja budynku gospodarczego na warsztat [...]" oraz o udzieleniu E. i C. O. pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego zgodnie z zatwierdzonym projektem. Decyzję tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżyli zarówno inwestorzy jak i G. B.. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lutego 2004 r. uchylił decyzje obu instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia wskazał, że orzekające w sprawie organy potraktowały wniosek stron jako wniosek o pozwolenie na budowę, podczas, gdy postępowanie zostało wszczęte w sprawie adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na warsztat [...]. Adaptacja budynku gospodarczego to tyle co dostosowanie czy przystosowanie istniejącego budynku czyli polega właściwie na zmianie sposobu jego użytkowania i tak powinien być potraktowany złożony wniosek. W postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, o treści i zakresie tego wniosku decyduje strona a nie organ. Dlatego też organy orzekające ponownie w sprawie powinny w miarę wątpliwości wezwać wnioskodawców do uzupełnienia względnie sprecyzowania wniosku w celu wydania odpowiedniej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent Miasta C., mając na uwadze wymieniony powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz działając na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1131) postanowieniem z dnia [...] r. wezwał E. i C. O. do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na roboty budowlane w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce w C. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie ze wskazaniami powołanego wyżej wyroku, potraktowano wniosek inwestorów jako wniosek o zmianę sposobu użytkowania w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane. Z przedłożonych dokumentów wynika jednak, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania jest związana z koniecznością wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też zgodnie z przywołanym powyżej § 11 ust. 3 rozporządzenia wezwano wnioskodawców do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem. Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli C. O. i G. B.. Pierwszy wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia podkreślił, że w sprawie zostały zgromadzone niezbędne dokumenty i skoro do tej pory organy administracyjne nie miały wątpliwości, iż wniosek ten obejmuje także pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, nie rozumie dlaczego został wezwany do wykonania czynności, która została już wcześniej wykonana i stanowiła podstawę do wszczęcia niniejszego postępowania. Podkreślił, że Sąd nie przesądził o potrzebie złożenia przez niego nowego, kolejnego wniosku, lecz o konieczności wyjaśnienia charakteru i zakresu złożonego już wniosku. G. B. w swoim odwołaniu powtórzył, że przedmiotowy budynek został zlokalizowany w odległości 1,5 m od granicy z jego działką a przewidywana działalność – warsztat [...] znacznie pogorszy warunki zamieszkiwania i rekreacji na jego posesji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że orzeczenie Sądu wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uznając, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego zamiaru wnioskujących, zaistniała konieczność jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutów G. B., stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia w całokształcie sprawy i nie mogą być uwzględnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach C. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając przeprowadzonemu postępowaniu błąd w ustaleniach faktycznych a tym samym naruszenie art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uzasadniając skargę podkreślił, iż złożył kompletny wniosek. Wyjaśnił, że pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie organów administracyjnych pozostaje jedynie mataczeniem w sprawie. Indolencja urzędników i ich niesubordynacja jest dla niego wielką niesprawiedliwością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził bowiem, wbrew stanowisku skarżącego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (ust. 1 lit. a) albo naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (ust. 1 lit. b), albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 1 lit. c). Nie stwierdził także przypadku naruszenia prawa określonego w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2) skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego orzeczenia czy przyczyn określonych w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (ust. 3) prowadzących do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się wadliwości uzasadniających wzruszenie zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia podstawy prawnej wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia oraz możliwości jego zaskarżenia. Powołany jako podstawa prawna postanowienia Prezydenta Miasta C. § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stanowi, że jeżeli z treści wniosku o pozwolenie na zmianę użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wynika, że zmiana sposobu użytkowania wiąże się z koniecznością wydania decyzji na budowę, właściwy organ w drodze postanowienia, wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na podstawie zaś § 11 ust. 5 – na postanowienie to służy zażalenie. Wypada przy tym stwierdzić, że w dacie orzekania przez organy, wymienione rozporządzenie, wydane na podstawie delegacji przewidzianej w art. 72 ust. 1 prawa budowlanego w brzmieniu z daty orzekania, było obowiązujące, a zatem na wydane w tym trybie postanowienie przysługiwało zażalenie (wobec wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej m. in. treść powołanego powyżej art. 72 ust.1, przepisy wykonawcze wydane na podstawie tego powołanego przepisu zachowywały moc obowiązującą, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy, czyli najpóźniej do dnia [...] 2004 r.). Należy zatem podkreślić, że postanowienia obu instancji wydane zostały w czasie obowiązywania wymienionych powyżej przepisów wskazanego rozporządzenia – postanowienie pierwszej instancji – w dniu [...] r., zaś postanowienie drugiej instancji – [...] r. Po stwierdzeniu zatem, że postanowienie to wydane zostało na podstawie obowiązujących przepisów oraz że przysługuje na nie środek zaskarżenia w postaci zażalenia, należało sprawę rozpatrzyć merytorycznie i w tym zakresie w ocenie Sądu należy potwierdzić ustalenia organu odwoławczego. Należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] ma charakter kasacyjny, to znaczy zostało wydane na postawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wtedy gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Wydanie decyzji lub postanowienia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Rozpatrując niniejszą sprawę w tych ramach Sąd nie dostrzegł uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Należy także stwierdzić, że organ drugiej instancji nie dopuścił się uchybień proceduralnych gdyż sprawa rzeczywiście nie dojrzała do merytorycznego rozpoznania. Organ pierwszej instancji pominął wszelkie wskazania zawarte w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2004 r., a na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na marginesie należy dodać, że po uchyleniu przedmiotowego postanowienia organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w nowym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. udzielił skarżącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania parteru budynku gospodarczego na warsztat [...] oraz udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W zakresie żądania skarżącego dotyczącego zasądzenia kosztów związanych z nieprawidłowym działaniem organów administracyjnych w tej sprawie, które naraziły go na zbędne wydatki i utratę zysków, Sąd musi stwierdzić, iż sprawa ta nie leży w kompetencji sądów administracyjnych, które jak wspomniano na wstępie dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej dokonują jej pod względem zgodności postępowania z prawem. Dlatego też kwestia ewentualnego odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek działania organów administracji może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.