II SA/Gl 623/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. i I. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu nieruchomości przy ulicy [...] w G., obejmujących działkę nr 1, obręb Z. w części użytkowanej przez M. i M. K., tj. od ogrodzenia z częścią użytkowaną przez A. F. i A. C. w stronę działki nr 2, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. nakazał inwestorom M. K. i M. K. dokonanie rozbiórki utwardzonego terenu na wydzielonej działce nr 1 o powierzchni 139,74m², tj. 17,37% ponad określony decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zakaz zabudowy powierzchni działki powyżej 50%. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec stwierdzonego naruszenia postanowień wymienionej decyzji, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 należało orzec jak w sentencji. W wyniku wniesionego przez zobowiązanych odwołania, rozpatrujący je Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niepełne ustalenie w zakresie stron postępowania . W wyniku ponownego postępowania organ powiatowy uzupełnił materiał dowodowy, ustalił aktualne strony postępowania, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) nakazał inwestorom M. K. i I. K. dokonanie rozbiórki części utwardzenia terenu na wydzielonej części działki nr 1, obr. Z. przy ulicy [...] w G. od strony ogrodzenia oddzielającego część użytkowaną przez A. F. i I. C., o powierzchni 125,74m², wykonanego niezgodnie z decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której określono zakaz zabudowy powierzchni działki powyżej 50%. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in. na zakończone postępowanie w stosunku do A. F. - tj. decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie rozbiórki utwardzonego innego fragmentu działki nr 1 od strony ul. [...], o powierzchni 138,75 m2 celem doprowadzenia nieruchomości wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stwierdził, iż zobligowało to organ do przeprowadzenia podobnego postępowania w stosunku do dalszej części wymienionej działki nr 1. W wyniku oględzin i pomiarów tej części działki ustalono, iż doszło do znaczącego zwiększenia powierzchni utwardzonej w stosunku do warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Potwierdzono, iż prace polegające na utwardzeniu terenu wykonane zostały na podstawie zgłoszenia tych robót do organu architektoniczno- budowlanego z dnia [...] r., przyjętego bez sprzeciwu. Ustalono w toku postępowania, że działka nr 1 (o powierzchni 1,609m²) pozostaje we współwłasności A. C. (4/24), A. F. (8/24), M. K. (9/24) i I. K. (3/24) i nie jest podzielona geodezyjnie. Z ustaleń organu wynika, że M. K. i M. K. oraz J. i W. L. na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] r.) uzyskali prawo budowy dwóch domów jednorodzinnych wolno stojących z garażem. Następnie w części pozwolenie to zostało przeniesione na rzecz A. F. Organ dalej ustalił, że roboty polegające na utwardzeniu terenu wykonane zostały w ramach inwestycji budowy domu mieszkalnego przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, stąd przyjął, że zasadne jest uwzględnienie parametrów tej zabudowy określonych w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. Dokonując sprawdzenia, przeprowadzone czynności pozwoliły na stwierdzenie, iż w część nieruchomości będącej własnością skarżących została zabudowana w 65,63%, co jest niezgodne z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta G., która zakazywała zabudowy działki powyżej 50%. Stwierdzając, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ uzasadnił zastosowanie w sprawie przepisu art. 51 tej ustawy. Dokonując jednak sprawdzenia wykonanych robót z porządkiem planistyczno- przestrzennym, a wobec braku obowiązującego planu miejscowego, z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ orzekł jak w sentencji. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. i I. K. zarzuciły jej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w szczególności pominięcie okoliczności, iż budowa domu nie była cały czas kontynuowana, w sąsiedztwie znajduje się działka nr 2 funkcjonująca łącznie z przedmiotową działka nr 1, a także przyjęcie błędnego i nietrafnego założenie, że tylko podział i zniesienie współwłasności działki nr 1 mogło spowodować włączenie tej działki do własności odwołujących. Uwzględniając powyższe zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podkreśliły, iż błędne założenie, iż tylko podział i zniesienie współwłasności działki nr 1, mogło spowodować włączenie działki nr 2 do terenu odwołujących spowodowało dokonanie błędnych ustaleń i nietrafnej oceny spełnienia warunków wynikających z udzielonych stronom decyzji. Zarzuciły nieprawidłowe wykonanie drogi dojazdowej do działki przez współwłaścicielki, co spowodowało konflikt wobec braku możliwości wjazdu na nieruchomość odwołujących. Uniemożliwia to jednocześnie zgłoszenie zakończenia inwestycji, wobec braku możliwości użytkowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, potwierdzając prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, co łączy się z powinnością merytorycznego rozpoznania sprawy, stwierdził, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przyznał, iż ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie jednak przyznał, że w przypadku braku takiej możliwości (prawnej i technicznej) organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Z taką sytuacją spotykamy się w niniejszej sprawie. Po pierwsze organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew zarzutom odwołujących w sprawie nie została wydana decyzja w trybie art. 37 Prawa budowlanego, a bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie - oględziny potwierdziły, iż wykonany zakres utwardzenia jest dużo szerszy od uwidocznionego na załączonej do zgłoszenia kopii mapy ewidencyjnej. Organ odwoławczy potwierdził, iż roboty związane z decyzją pozwolenia na budowę nie zostały zakończone zarówno w zakresie inwestycji w części stanowiącej własność A. F. i A. C., jak i w części dotyczącej odwołujących. W stosunku do pierwszych z wymienionych powyżej zapadła podobna decyzja. Dalej potwierdził wyliczenia organu pierwszej instancji dotyczące powierzchni zabudowy na działce odwołujących, z których wynika jednoznacznie utwardzenie terenu działki w 65,63%, czyli przekroczenie o 15,63% przewidzianej powierzchni terenu zabudowy określonej decyzją o warunkach zabudowy. Odnosząc się do faktu niedoliczenia działki nr 2, wyjaśnił, iż w jego ocenie, choć dopuszcza możliwość doliczenia jej do terenu jednorodnego zagospodarowania, to jednak działka ta nie była objęta projektem zagospodarowania zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. W skardze na powyższą decyzję, reprezentowane przez pełnomocnika, skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, zwłaszcza pominięcie okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość stanowi dla skarżących jednostkę funkcjonalną, - art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w stanie faktycznym, który tego wymagał, zwłaszcza gdy toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości; - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, co miało to wpływ na wynik postępowania pozostawiając w obrocie prawnym decyzję obarczoną błędami, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie przez organ stwierdzenia, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata, - art. 48 tej ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w postaci nakazania rozbiórki utwardzonego terenu, podczas gdy brak było ku temu podstaw faktycznych i prawnych - art. 51 tej ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w postaci nakazania rozbiórki utwardzonego terenu, gdy brak było ku temu podstaw. Uwzględniając powyższe skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione powyżej zarzuty podkreślając zgłoszenie wykonania utwardzenia oraz pominięcie w nim działki nr 2 tylko w wyniku zwyczajnej omyłki. Wskutek bowiem scalenia działek stanowiły one jedną całość gospodarczo- funkcjonalną i tak były użytkowane. Zatem wyliczenia organu co do wielkości utwardzenia nie są adekwatne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdził, iż w sprawie nie zaistniała żadna przeszkoda do prowadzenia postępowania. Pismem z dnia 2 listopada 2017 r., reprezentowana przez pełnomocnika, uczestniczka postępowania A. F. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 styczni 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 895/15. W przypadku nieuwzględnienia wniosku wniosła o oddalenie skargi. Przyznała, że sprawa, w której zapadł wskazany wyrok dotyczyła tego samego przedmiotu (utwardzenia powierzchni ponad limit), tylko w odniesieniu do części nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny uczestniczek. W sprawie tej wniesiono skargę kasacyjną. Podtrzymała stanowisko w niej zaprezentowane, iż sprawy administracyjne, których przedmiotem jest przez inwestorów naruszenie limitów utwardzenia powierzchni terenu, winny zostać rozstrzygnięte po prawomocnym podziale nieruchomości. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie w sprawie. W wyniku rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 953/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 201/18 tut. Sąd uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podjął zwieszone postępowanie w sprawie. Na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację, oświadczając, iż przed Sądem Rejonowym w G. dalej jest w toku postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Wskazać przyjdzie na wstępie, że niniejsze postępowanie dotyczy utwardzenia terenu działki nr 1. W zakresie utwardzenia tej działki dotyczącej części na której usytuowany jest budynek mieszkalny należący do uczestniczek niniejszego postępowania – A. F. i A. C. w stosunku do wydanych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego zapadł w dniu 23 kwietnia 2018 r. wyrok tut. Sądu (sygn. akt II SA/Gl 201/18) uchylający wydane w sprawie decyzje. Niniejsza sprawa dotyczy dalszej części tej samej działki nr 1, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny skarżących. Tym samym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wymienionym orzeczeniu adekwatne będą także dla niniejszej sprawy. Dodać przy tym trzeba, że Sąd wydając wymieniony wyrok, kierował się także wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wymienionym powyżej wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 953/16. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, iż w sprawie naruszone zostały przez organ pierwszej instancji, a poprzez utrzymanie tej decyzji w mocy, także przez organ drugiej instancji przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a ponadto art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, które uzasadniały zakwestionowanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jak podniesiono powyżej nie bez znaczenia dla tej sprawy pozostaje wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., że nakaz rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi najsurowszy środek dla inwestora i należy go stosować jedynie w ostateczności. Taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Za uzasadniony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sprawie pozostaje poza sporem, że przed Sądem Rejonowym w G. toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Wysoce prawdopodobnym jest, że jeżeli dojdzie do zniesienia współwłasności, to bądź powstanie działka drogowa jako odrębna nieruchomość, bądź też zostanie ustanowiona służebność drogowa na odpowiedniej części działki skarżącej. W obu tych przypadkach powstanie taka powierzchnia gruntu, która może być utwardzona z uwagi na swój charakter niezależnie od zastrzeżeń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Zakaz zabudowy działki ponad 50% nie dotyczył bowiem działki drogowej lecz działki budowlanej. W tej sytuacji powierzchnia działki ograniczona tym zakazem będzie pomniejszona o powierzchnię drogi. Ponadto przedmiotowa nieruchomość stanowi całość i nie została dotychczas podzielona. Nie znajduje zatem uzasadnienia określanie części powierzchni działki w takiej lub innej wysokości bez wcześniejszego podziału geodezyjnego. Ewentualne postępowanie zmierzające do określenia wskaźnika zabudowy mogłoby co najwyżej dotyczyć całej działki i obejmować wszystkie zrealizowane na niej inwestycje. Taka sytuacja mogłaby jednak być krzywdząca dla poszczególnych współwłaścicieli. Postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności ma również za cel doprowadzenie do uniknięcia tego rodzaju konfliktów w przyszłości. Wskazać też przyjdzie, że powstaje zasadnicza wątpliwość dot. wykonalności zaskarżonej decyzji. Organ wskazując powierzchnię utwardzonego terenu, jaka ma podlegać rozbiórce, nie sprecyzował o jaki konkretnie fragment tej powierzchni chodzi. Tego rodzaju wadliwość utrudniałaby, a wręcz uniemożliwiała skuteczne przeprowadzenie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Z podniesionych powyżej względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, kwestia zniesienia współwłasności i podziału nieruchomości, będąca w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w G., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji winien zatem zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200 cytowanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań wprost wynikających z powyższych rozważań.