II SA/Gl 623/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku G. Ż. (dalej też jako wnioskodawca) z dnia 14 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, zwanej też dalej ustawą lub u.p.z.p.) i art. 104 kpa ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na wyniki analizy funkcji i cech zabudowy w wyznaczonym wokół działki wnioskodawcy nr [...] obszarze analizowanym stwierdził, że wydanie pozytywnej decyzji było możliwe wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Działka, której dotyczy wniosek położona jest na terenie, dla którego nie uchwalono obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wielkość powierzchni nowej zabudowy ustalono jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Dolny (7,4%) ustalono jako wartość zgodną z wnioskiem, odpowiadającą powierzchni zabudowy 110 m², i równocześnie zbliżoną do wskaźnika na dz. [...] w obszarze objętym analizą. Górny wskaźnik (8,7%) odpowiada powierzchni zabudowy 130 m² i jest zbliżony do wskaźnika na działce sąsiedniej 3790/9. Obydwa wskaźniki mieszczą się wśród wartości w obszarze analizy urbanistycznej i są mniejsze od wartości średniej (14,1%). Szerokość elewacji frontowej tj. od strony dz. 4632, z której odbywa się główny wjazd na działkę, organ ustalił jako zakres wartości od 11,0 m do 14,0 m, gdzie dolna wartość jest równa średniej w obszarze analizowanym, natomiast górna jest zgodna z wnioskiem i zbliżona do wielkości elewacji budynku na dz. [...]. Organ ustalił szerokość elewacji frontowej indywidualnie z uwagi na przebiegającą na działce linię energetyczną. W związku ze zgłoszonymi w toku postępowania przez uczestnika postępowania, J. W. (dalej też jako skarżący), zastrzeżeniami co do właściwego dostępu objętej postępowaniem działki do drogi publicznej, w zakresie wymagań wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) Prezydent stwierdził, że szczegółowe rozwiązania techniczno-budowlane, w tym parametry techniczne dostępu do drogi publicznej, będą stanowić przedmiot szczegółowych rozważań na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie postępowania budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast o sposobie czy możliwości realizacji inwestycji. Decyzja ta jest decyzją szczególnego rodzaju, która ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia budowlanego na określonych w niej warunkach. Określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności z przepisami odrębnymi nie dotyczy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi też praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Ograniczenie cudzych praw do nieruchomości może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej w związku z wydaniem pozwolenia budowlanego, a zagrożenie czyichś praw na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy ma jedynie charakter potencjalny. Wskazał też, co do możliwości skomunikowania działki z drogą publiczną, na pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg znak [...] z dnia [...]. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że dojazd do objętej ustaleniem warunków zabudowy działki nie spełnia warunków z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie uwzględniono też stref ochronnych wzdłuż linii energetycznych 15 kV i nie uzgodniono pod tym względem możliwości zabudowy działki z zakładem energetycznym. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku została ustalona niezgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Nie uwzględniono też treści art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, zgodnie z którym istnieje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Odwołujący się wniósł o wyznaczenie dla projektowanej inwestycji dwóch linii zabudowy i wyznaczenie do niej innego dojazdu lub wykupienie przez gminę terenu wykorzystywanego obecnie pod drogę. Zdaniem odwołującego się przez wydanie kwestionowanej decyzji wprowadza się obciążenia dojazdem prywatnych właścicieli działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej też jako SKO lub Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., decyzję Prezydenta Miasta B. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że wbrew zarzutom sformułowanym w odwołaniu określone w decyzji organu pierwszej instancji parametry projektowanej inwestycji uwzględniają wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. Pozwalają one na kontynuację ładu przestrzennego na tym obszarze. Powierzchnia zabudowy i szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku zostały ustalone zgodnie z treścią § 5 pkt 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia. Ponieważ objęta ustaleniem warunków zabudowy działka nie jest położona przy drodze publicznej to nie ma podstaw do ustalenia linii zabudowy. Chodzi bowiem o zabudowę w drugiej linii. Również zdaniem SKO, objęta postępowaniem działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogę dojazdową wewnętrzną przebiegającą przez działki nr [...], nr [...] (własność Skarbu Państwa), nr [...], [...] (własność Gminy B.) oraz działkę [...] (własność prywatna skarżącego) i nr v (własność wnioskodawcy). Na etapie ustalenia warunków nie bada się przy tym parametrów takiego dostępu. Będzie to badane dopiero przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W związku z położeniem terenu planowanej inwestycji na terenie zagrożonym zalaniem powodziowym SKO wskazało, że zgodnie z art. 55 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do: a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, b) obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466 ze zm., zwanej dalej Prawem wodnym), t.j. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie organ pierwszej instancji ustalił, że działka inwestycyjna znajduje się w obszarze potencjalnie zagrożonym zalewaniem powodziowym przez potok [...], i w związku z tym w punkcie 2.5 swojej decyzji zobligował inwestora do projektowania zabudowy w sposób zabezpieczający ludzi i mienie przed skutkami ewentualnego zalewania oraz nie zalecił podpiwniczenia budynku. Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji zawarte w piśmie stanowiącym odpowiedź na zarzuty odwołania, iż szczegółowe rozwiązania dotyczące obszarów zagrożonych zalewaniem powodziowym, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego na podstawie ustawy Prawo wodne, a naruszenie przez inwestora warunków decyzji o warunkach zabudowy, które wiążą organ budowlany, będzie mogło stanowić podstawę wystąpienia przez osoby zainteresowane do właściwych organów ze stosownymi wnioskami. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta B. oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) podniósł, że objęta postępowaniem działka nr [...] obręb [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż prowadzi do niej jedynie droga wewnętrzna o szerokości około 2m, tj. niespełniająca wymaganych parametrów. Podtrzymał też sformułowane już w odwołaniu zarzuty co do braku wyznaczenia dla projektowanej inwestycji linii zabudowy oraz pominięcia przez organy orzekające treści art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W światle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie stwierdziły bowiem organy orzekające, że w odniesieniu do planowanej zabudowy budynkiem jednorodzinnym objętej postępowaniem działki nr [...], spełnione zostały wynikające z treści art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. przesłanki do ustalenia dla tej inwestycji warunków zabudowy. Nie ulega bowiem wątpliwości i nie jest też przez skarżącego kwestionowane ustalenie, że w prawidłowo wyznaczonym wokół przedmiotowej działki obszarze analizowanym istnieją dostępne z tej samej drogi publicznej, tj. z ul. [...], zabudowane domami jednorodzinnymi działki, w oparciu o którą to zabudowę możliwe było ustalenie dla spornej inwestycji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Ustalone w decyzji organu pierwszej instancji parametry w odniesieniu do intensywności wykorzystania terenu (działki), szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, szerokości istniejącej elewacji frontowej i geometrii dachu projektowanego budynku znajdują pełne potwierdzenie w stanowiących załącznik do tej decyzji wynikach analizy zabudowy w obszarze analizowanym. Gdy chodzi o szerokość elewacji frontowej projektowanego domu to właściwie została ona ustalona zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy średnia w obszarze analizowanym wynosi 11 m. Nadto w tym względzie organ pierwszej instancji stwierdził, że przy ustalaniu tego parametru miał na uwadze ograniczenia w usytuowaniu budynku na działce inwestora z uwagi na przebiegającą linię energetyczną, co można uznać za argumentację z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nie można podzielić też zarzutu skarżącego co do niewyznaczenia dla projektowanej inwestycji linii zabudowy. Sposób wyznaczania linii zabudowy reguluje § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jednak możliwości jego zastosowania, gdyż na działkach sąsiednich brak jest zabudowy mogącej stanowić zgodnie z tym przepisem punkt odniesienia do ustalenia linii zabudowy na działce wnioskodawcy. Nie można też ustalić tej linii zgodnie "z przepisami odrębnymi" o jakich mowa w tym przepisie, gdyż takich przepisów w odniesieniu do dróg wewnętrznych (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), brak. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wskazywany przez skarżącego art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w sytuacji gdy działka nr [...] do drogi publicznej nie przylega. Jakkolwiek nie jest zdaniem Sądu wykluczone (czasami nawet wskazane) ustalenie kolejnej (drugiej lub dalszej) linii zabudowy w danym terenie ale musiałoby to wynikać z potrzeby zachowania na tym terenie ładu przestrzennego i architektonicznego, która to sytuacja z uwagi na zabudowę w obszarze analizowanym nie była nawet sygnalizowana. W konsekwencji w niniejszej sprawie usytuowanie objętego zamierzeniem inwestycyjnym budynku względem istniejących dróg wewnętrznych będzie wynikać z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i ewentualnie z innych przepisów odrębnych i z uzgodnień z zarządcą linii energetycznej. Gdy zaś chodzi o ostateczne usytuowanie projektowanego budynku w odniesieniu do biegnącej w pobliżu linii energetycznej to będzie to przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego będzie bowiem m.in. możliwe uzyskanie w tym względzie stosownych uzgodnień z zarządcą sieci energetycznej. Jest też o tym mowa w pkt 2.4 lit. d osnowy decyzji organu pierwszej instancji. Nadto w tym względzie należy podnieść, że obowiązujące przepisy nie regulują strefy ochronnej, gdy chodzi o usytuowanie zabudowy w odniesieniu do linii energetycznych. Wbrew stanowisku skarżącego objęta projektowaną zabudową działka posiada też dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a mianowicie przez drogę wewnętrzną po działkach Skarbu Państwa nr [...] i nr [...] oraz działkach Gminy B. nr [...] i nr [...]. Dostępu tego również skarżący nie kwestionuje. Przesądzające jest przy tym w tym względzie to, że ten szlak drogowy jest szlakiem ogólnodostępnym, w tym wykorzystywanym jako dojazd do innych jeszcze położonych przy nim działek, w tym działek zabudowanych (np. działki nr [...], oznaczonej jako 3 na części graficznej analizy). Inwestor nie musi się zatem wykazywać stosownym prawem rzeczowym (wymaganym zdaniem Sądu co do zasady w odniesieniu do dróg wewnętrznych) do korzystania z tego szlaku drogowego. Z tego względu niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącego, że przyjęcie istnienia dla działki inwestora dostępu do drogi publicznej – ul. [...] wpływa na kształtowanie praw właścicielskich przynależnych jemu i innym jeszcze osobom do nieruchomości drogowych. Korzystając z prawa własności mogą oni bowiem w odpowiednim trybie zakazać korzystania z ich dróg wewnętrznych innym podmiotom, w tym wnioskodawcy. Zasadnie zaś stwierdziły organy obu instancji, że możliwości wykorzystania powyższej ogólnodostępnej drogi wewnętrznej jako dojazdu i dojścia do działki wnioskodawcy z drogi publicznej, gdy chodzi o warunki wynikające z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może być przedmiotem badania dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Nietrafne jest też powoływanie się przez skarżącego na treść art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), w sytuacji gdy przepis ten przestał obowiązywać od dnia 18 marca 2011 r. W tym przedmiocie błędnie też SKO powołało się w zaskarżonej decyzji na treść art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, a nie na brzmienie obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 546 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli do końca 2017 r.) w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchybienie to nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy. Również bowiem na gruncie obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. decyzja organu pierwszej instancji nie wymagała uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w sytuacji gdy nie zostało wykazane aby działka wnioskodawcy nr [...] była objęta sporządzoną w odpowiednim trybie mapą zagrożenia powodziowego, co zgodnie z treścią art. 88f ust. 6 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. należałoby uwzględnić przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (zagrożenie takie nie wynika też z dołączonego do akt adm. fragmentu części graficznej obowiązującego na tym terenie studium uwarunkowań). W sprawie nie zostało wykazane, aby płynący w pobliżu działki objętej postępowaniem w niniejszej sprawie potok Niwka posiadał od strony tej działki wał przeciwpowodziowy. Nawet, gdyby tak było to wynikające ewentualnie z tego tytułu ograniczenia w zakresie jej zabudowy (w odległości 50 m od stopy wału – zgodnie z treścią art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r.) podlegałyby uwzględnieniu na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a to zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1202). Bowiem dopiero w oparciu o sporządzony jako część projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki będzie możliwe ustalenie odległości budynku od ewentualnego wału przeciwpowodziowego. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr