II SA/Gl 624/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty "A" w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca – Wspólnota Mieszkaniowa "A" w T. w dniu 19 grudnia 2013 roku (jest to też data wpływu do organu – Starosty [...]) dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych: remontu dachu i konstrukcji dachowej budynku położonego w T., ul. [...] na działce nr [...], k.m. 11 zgodnie z dołączonym projektem remontu dachu i konstrukcji dachowej tego budynku, z sierpnia 2013 r. Do powyższego zgłoszenia zostało między innymi dołączone pozwolenie nr [...] z [...] roku zezwalające na podjęcie innych działań przy zabytku polegających na remoncie dachu w budynku przy ul. [...] na podstawie projektu remontu dachu opracowanego w sierpniu 2013 roku (ten sam projekt został złożony przy zgłoszeniu). Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409) wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych (objętych zgłoszeniem z dnia 19 grudnia 2013 roku) pod nazwą "remont dachu i konstrukcji dachowej" budynku położonego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] bowiem wnioskowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz z uwagi na to, że wykonywanie robót budowlanych może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że z załączonej do wniosku dokumentacji (chyba chodzi o projekt remontu dachu i konstrukcji dachowej) wynika, że roboty objęte zgłoszeniem dotyczą remontu dachu polegającego na wzmocnieniu konstrukcji więźby dachowej na niższej części budynku, rozebraniu starej i wykonaniu nowej konstrukcji dachu na wyższej części budynku, wymianie na całym budynku deskowania na płyty OSB, wymianie obróbek blacharskich i orynnowaniu oraz na przebudowie polegającej na rozbiórce kominów do połaci dachu i wymurowaniu nowych ze zmianą układu przewodów kominowych, które to prace (przebudowa) wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła wnioskodawczyni (aktualna skarżąca) wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że do wykonania robót budowlanych w zakresie wskazanym w zgłoszeniu konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, brak wskazania dowodów na jakich organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję, błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez opisanie zamiarów Wspólnoty jako "przebudowy" a także naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 107 kpa. W uzasadnieniu odwołania między innymi podano, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jednakże pomiędzy przytoczoną podstawą prawną a uzasadnieniem decyzji istnieje istotny dysonans. Organ orzekający nie wskazał bowiem w jakim zakresie planowany remont narusza ustalenia planu miejscowego. Odnosząc się do zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 odwołująca się stwierdziła, że nie planuje (projekt) wykonania przebudowy ani zmiany układu przewodów kominowych (oświadczenie projektanta mgr inż. arch. M. J. z 6.01.2014 r.). Przedmiotem projektu nie są zmiany istniejącego układu budynku, a jedynie remont dachu w tym także kominów. W projekcie utrzymane zastały ich wymiary oraz istniejący podział na kanały. Odnośnie wniesienia sprzeciwu w oparciu o stworzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa osób i mienia zgłoszonymi robotami to niezależnie od braku wskazania przez organ orzekający podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu z tego powodu, organ w żaden sposób go nie uzasadnił. Wreszcie odwołująca podała, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, czym naruszył art. 9 i 10 kpa. Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu po opisaniu wniosku, decyzji organu I instancji i odwołania organ podał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Następnie organ odwoławczy podał odwołując się do decyzji Powiatowego Konserwatora Zabytków (pozwolenie nr [...]) z dnia [...] roku, że działka nr [...] k.m. [...] położona jest w granicach staromiejskiego układu urbanistycznego T., wpisanego do rejestru zabytków dawnego województwa katowickiego pod nr [...] na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., a sam budynek przy ul. [...] figuruje w gminnej ewidencji zabytków Miasta T. założonej w dniu [...] roku przez Burmistrza Miasta T. na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że realizacja zamierzeń wnioskodawczyni nie jest możliwa w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a tym samym wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). W związku z tym organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu. Niezależnie od braku możliwości realizacji robót budowlanych przy przedmiotowym budynku w oparciu o zgłoszenie organ stwierdził, że zakres zgłoszonych prac nie w pełni odpowiada remontowi w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu za remont nie można bowiem uznać wymiany elementów konstrukcyjnych dachu, a w odniesieniu do istniejącej konstrukcji więźby dachowej niższej części budynku – wzmocnienie konstrukcji poprzez uzupełnienie podparcia płatwi dachowej brakującym mieczem, ściągnięcia oparcia płatwi śrubami M12 lub łącznikami stalowymi do drewna, wzmocnienie dwoma nakładkami obu boków i skręcenie śrubami. Roboty te są przebudową (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). W konsekwencji organ stwierdził, że zgłoszenie robót budowlanych dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków, a w związku z tym art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania, a nadto część robót stanowi przebudowę obiektu budowlanego, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym organ uznał, że wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego było zasadne. Nie podzielił organ odwoławczy zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego bowiem wszystkie zebrane w sprawie dokumenty pochodziły od Wspólnoty, a więc nie było celowe wzywanie jej do zapoznania się z nimi ani wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił natomiast pozostałe zarzuty skargi uznając, że zarzucane naruszenia organu I instancji nie miały wpływu na treść decyzji. Skargę na decyzję ostateczną złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wspólnota Mieszkaniowa "A" (wnioskodawczyni) wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 80 kpa, art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podała, że budynek przy ul. [...] w T. nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jedynie ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Jednakże fakt objęcia budynku gminną ewidencją zabytków nie powoduje obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli nawet działka nr [...] k.m. [...] znajduje się w granicach staromiejskiego układu urbanistycznego (wpisanego do rejestru zabytków) to nie wynika z tego, że przedmiotowy budynek objęty został wpisem do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3, art. 9 ust. 4, art. 9 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków). Zdaniem skarżącej ani wpis budynku do gminnej ewidencji zabytków ani fakt objęcia terenu (na którym znajduje się budynek) granicami staromiejskiego układu urbanistycznego nie wyczerpuje pojęcia "obiektu wpisanego do rejestru zabytków". Dalej skarżąca stwierdziła, że jej zgłoszenie wskazuje na zamiar wykonywania prac, które nie mogą być określone jako roboty budowlane podlegające pozwoleniu na budowę bo były to jedynie prace o charakterze remontowym, które w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagają zgłoszenia. Prace te mają charakter remontu, a nie przebudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad o przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie – w ocenie składu orzekającego – tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. W sprawie po decyzji ostatecznej spornym było, czy skarżąca w ogóle była zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a także czy roboty objęte zgłoszeniem skarżącej mieściły się w pojęciu remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), czy też w jakiejś części stanowiły przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Stosownie do art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 9 ust. 1). Przepis art. 9 ust. 3 ustawy o zabytkach przewiduje możliwość wpisu do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego, który to wpis nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. W sprawie jest bezsporne, że obiekt objęty zgłoszeniem znajdujący się na działce nr [...] znajduje się na terenie położonym w granicach staromiejskiego układu urbanistycznego T. wpisanego do rejestru zabytków dawnego województwa [...] pod nr [...] na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] roku, zaś sam budynek przy ul. [...] figuruje w gminnej ewidencji zabytków, założonej w dniu [...] roku. Ponieważ wpis staromiejskiego układu urbanistycznego T. do rejestru zabytków został dokonany decyzją z dnia [...] roku należy stwierdzić, że w związku z art. 140 ust. 1 ustawy o zabytkach z 2003 roku decyzja ta zachowała ważność. Z kolei art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót polegających na remoncie, istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Z treści powołanego przepisu wynika, że aby organy architektoniczno-budowlane mogły wymagać od inwestora uzyskania pozwolenia na remont budynku, budynek ten musi być indywidualnie wpisany do rejestru zabytków decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego nie oznacza, że wszystkie budynki na tym terenie są zabytkami. Z akt sprawy wynika także, że budynek objęty zgłoszeniem nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko skarżącej, że na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie dachu budynku usytuowanego na działce nr [...] nie była ona zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko do dokonania stosownego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Za nieuzasadnione należy uznać przekonanie organu odwoławczego co do tego, że nie ma wątpliwości, że budynek, którego dotyczy zgłoszenie figuruje w rejestrze zabytków i dlatego nie istnieje możliwość wykonania zgłoszonych robót budowlanych, bowiem takie roboty wymagają pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu remont obiektów budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, w tym także znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymaga tylko dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Artykuł 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zwalnia z uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Aby więc móc skorzystać ze zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty muszą polegać na remoncie. W tym zakresie Sąd także nie podziela stanowiska organów, że nie wszystkie roboty objęte zgłoszeniem z dnia 19 grudnia 2013 roku stanowiły remont (dachu), ale były też przebudową, która wymagała pozwolenia na budowę. Przebudowa istotnie wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Remont (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) jest wykonywaniem w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Niewątpliwie budynek na działce nr [...] przy ul. [...] istnieje. Zgłoszone roboty dotyczą dachu i konstrukcji dachowej tego budynku. Z przygotowanego (znajdującego się w aktach sprawy) projektu remontu dachu i konstrukcji dachowej z sierpnia 2013 roku wynika, że przewiduje się utrzymanie spadków oraz odtworzenie pozostałych elementów usytuowanych ponad połacią, jak również konstrukcji, na której w/w połać spoczywa. Przedmiotem projektu jest jedynie wymiana zużytych i wadliwie zabudowanych materiałów połaci dachu, attyki i kominów. W projekcie utrzymane zostały wymiary dachu oraz istniejący podział na kanały. Należy też podkreślić, że sporny dach nie jest widoczny z zewnątrz z uwagi na attykę i spadek w kierunku podwórza, a istniejący dach jest dachem typu lekkiego (pokrycie papowe na deskowaniu z więźbą dachową). Zdaniem Sądu roboty poprawiające jego wytrzymałość nie mają istotnego wpływu na strukturę dachu i nie pozbawiają tych robót charakteru remontu. Organ odwoławczy część robót budowlanych objętych zgłoszeniem zaliczył do przebudowy wskazując, że do niej należy (a nie remontu) wymiana elementów konstrukcyjnych dachu na nową według załączonego do projektu rysunku, poprzedzona jego rozbiórką, wzmocnienie konstrukcji poprzez uzupełnienie podparcia płatwi dachowej brakującym mieczem, ściągnięcie oparcia płatwi śrubami M12 lub łącznikami stalowymi do drewna, wzmocnienie dwoma nakładkami z obu boków i skręcenie śrubami. Zaliczenie powyższych robót do przebudowy Sąd nie może zaakceptować. Z projektu bowiem wynika, o czym była już mowa, że w następstwie robót budowlanych nie dojdzie do zmiany wymiarów ani kształtu dachu, a tym bardziej istniejącego układu budynku i podziału na kanały. Część projektowanych robót zwiększa jedynie wytrzymałość dachu. Z kolei wykładnia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego powinna uwzględniać zmiany w technologii budowy i umożliwiać dokonywanie remontów poprawiających wytrzymałość remontowanych obiektów (ich części). Sąd pragnie też zwrócić uwagę organowi odwoławczemu, że uznał on za zgodne z prawem zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, mimo że ani on, ani organ I instancji nie wskazały na czym ma polegać naruszenie przez roboty objęte zgłoszeniem ustaleń planu miejscowego lub innych przepisów. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 litera a i c oraz art. 135 i 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd pragnie także zwrócić uwagę organowi I instancji na upływ terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Upływ tego terminu oznacza, że organ ten utracił kompetencję do wniesienia sprzeciwu, co oznacza obowiązek umorzenia postępowania w związku ze zgłoszeniem. sw