II SA/Gl 625/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. K. G. i W. G. zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B. stanowiącej własność wnioskodawców. We wniosku wskazano, że bezpośrednią przyczyną wycięcia drzew jest rozsadzanie murku ogrodzenia przez dąb oraz zaśmiecanie nieruchomości sąsiada spadającymi szyszkami z sosny, co powoduje niesnaski sąsiedzkie. W dniu 26 maja 2011 r. przeprowadzono oględziny drzew planowanych do usunięcia. Dokonano kontrolnych pomiarów obwodów pni na wysokości 1,30 m, z których wynikało, że sosna ma w obwodzie 113 cm, rośnie obok ogrodzenia, korona drzewa częściowo rozwinięta jest nad sąsiednią nieruchomością, nadto drzewo ma ślady po odłamanych gałęziach oraz niewielki posusz od środka, w koronie drzewa znajduje się linia telefoniczna. Z kolei dąb ma 105 cm w obwodzie, jest żywotny, bez uszkodzeń i zmian chorobowych, ma pojedyncze suche gałęzie, rośnie obok ogrodzenia w granicy z sąsiednią nieruchomością. Według wnioskodawcy W. G. drzewo powoduje uszkodzenie podmurówki ogrodzenia i uniemożliwia jej modernizację. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. zezwolił W. G. i K. G. na usunięcie sosny o obwodzie 113 cm z terenu działki nr [...] obręb A., przy ul. [...] w B. w terminie do 29 lutego 2012 r. Organ zobowiązał jednocześnie strony do zasadzenia na terenie tej samej nieruchomości w terminie do 30 kwietnia 2012 r. jednego drzewa w zamian za usunięte. Prezydent Miasta B. nie zezwolił natomiast na usuniecie dębu o obwodzie 105 cm, rosnącego na ww. działce. W uzasadnieniu wyjaśnił, powołując się na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonych oględzin, że usunięcie sosny jest zasadne, natomiast nie ma żadnych faktycznych ustaleń potwierdzających, że dąb przyczynia się do niszczenia ogrodzenia. W żaden sposób nie dowiedziono też, że uszkodzenia podmurówki ogrodzenia spowodowane zostało przez system korzeniowy dębu. W złożonym odwołaniu W. G. i K. G. zaskarżyli decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślili, że dąb jest samosiejką i wyrósł przy samym ogrodzeniu. Korzenie tego drzewa po latach rozrosły się rozsadzając murek ogrodzenia. Ponadto dąb ma na tyle rozwinięta koronę, że gałęzie zwisają nad nieruchomością sąsiada i zaśmiecają ją spadającymi liśćmi i żołędziami. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniło, że stan faktyczny ustalony przez ten organ pozwala na utrzymanie decyzji w mocy. Z akt sprawy (tj. zdjęć oraz protokołu z wizji) wynika bowiem, że dąb jest zdrowy i żywotny. Załączone zdjęcie przedstawiające ogrodzenie wskazuje natomiast na jego ogólny zły stan wynikający prawdopodobnie z jego długotrwałego użytkowania. Zdaniem Kolegium uciążliwości w postaci opadających liści czy żołędzi nie mogą stanowić przesłanki do usunięcia zdrowego, okazałego drzewa. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, co pozwala na utrzymanie decyzji w mocy. W skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję W. G. i K. G. powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżący podnieśli, że wcześniej ich działka graniczyła z nieruchomością rolną, która następnie została podzielona na kilka działek budowlanych. Wówczas zrodziły się problemy związane z rozrastającym się dębem, którego gałęzie zwisają nad nieruchomością sąsiada, zaśmiecają ją liśćmi i żołędziami. Korzenie drzewa niszczą z też murek ogrodzenia, stanowiąc zagrożenie dla płotu skarżącej i sąsiada. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 15 grudnia 2011 r. skarżący K. G. wskazał, że organy obu instancji zmierzają do zmniejszenia powierzchni jego działki poprzez konieczność wygrodzenia z niej rosnącego dębu. Nadto oświadczył, że gotowy jest posadzić w zamian kilka drzew na swojej działce w innym miejscu. Na pytanie Sądu oświadczył, że działka skarżących objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenia prawa wystąpiły, zdaniem składu orzekającego, przy wydawaniu decyzji organów obydwu instancji. Przedmiotem niniejszego postępowania i rozważań Sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., którą utrzymano w całości mocy decyzję organu I instancji, zezwalającej skarżącym na usunięcie jednego drzewa z gatunku sosna i zobowiązującej ich jednocześnie do nasadzenia na tej działce jednego drzewa, w zamian za usunięte. Tą samą decyzją odmówiono skarżącym wydania zezwolenia na usunięcia drzewa z gatunku dąb. Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 zd. 1 ww. ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Z kolei w myśl ust. 3 art. 83 wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Analizując przywołany przepis przede wszystkim wskazać należy, że zgoda na wycięcie drzew, jak również zobowiązanie do nasadzenia kolejnych drzew w miejsce wyciętych, ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych Oznacza to, że decyzje uznaniowe nie mogą być decyzjami dowolnymi. Tym samym organ administracji, by uniknąć zarzutu dowolności, winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Organ administracji publicznej nie jest, co zatem idzie zwolniony od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma on obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być bowiem zgodnie z przepisem art. 80 kpa oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ administracji publicznej winien był na podstawie powołanych przepisów podjąć wszelkie niezbędne czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mógł ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążyły zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, gdyż jest on obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę. Przenosząc te ogólne stwierdzenia na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący zakwestionowali w odwołaniu decyzję organu I instancji tylko w części dotyczącej odmowy zezwolenia na usunięcie dębu o obwodzie 105 cm, co wynika wprost z treści tego odwołania. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznał odwołanie co do całości decyzji. Ponadto orzekające w przedmiotowej sprawie organy administracji zezwoliły na wycięcie drzewa z gatunku sosny o obwodzie 113 cm, uznając, że rośnie obok ogrodzenia, ma miejsca po odłamanych gałęziach oraz niewielki posusz, korona drzewa jest rozwinięta częściowo nad sąsiednią nieruchomością i znajduje się w niej linia telefoniczna. Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego (protokołu wizji lokalnej) wynika, że drugie drzewo z gatunku dąb, o obwodzie 105 cm również rośnie obok ogrodzenia z sąsiednią nieruchomością, ma pojedyncze suche gałęzie, bez uszkodzeń i zmian chorobowych, co do tego jednak drzewa organy odmówiły wydania zezwolenia na jego usunięcie. Dokonując takiej konstatacji nie wyjaśniły w żaden sposób, dlaczego usunięcie jednego drzewa uznały za zasadne, zaś drugiego już nie. Zdaniem Sądu nie jest wystarczające stwierdzenie, że nie ma żadnych faktycznych ustaleń potwierdzających, że dąb nie przyczynia się do niszczenia ogrodzenia. Takie stwierdzenie musi być poparte rzetelnie zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Z całą pewnością niewystarczające jest dokonanie pomiarów i oględzin oraz stwierdzenie, że drzewo z gatunku dąb jest w dobrym stanie zdrowotnym. Z jednej strony ustawa o ochronie przyrody nakazuje bowiem szczególną dbałość o jej zachowanie, z drugiej jednak nie wyklucza wycinki nawet zdrowego drzewostanu, w sytuacji gdy jest to niezbędne m.in. dla realizacji celów budowlanych. Tymczasem organy obu instancji nie ustaliły, czy teren przedmiotowej nieruchomości objęty został obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ustaliły także, w przypadku gdyby plan taki obowiązywał, od kiedy on obowiązuje i jakie jest przeznaczenie nieruchomości skarżących w tym planie. W aktach sprawy brak także ustaleń dotyczących zabudowy nieruchomości skarżących oraz jej rodzaju, a także kształtu i wielkości. Okoliczności mają zaś w ocenie Sądu znaczenie nie tylko w przypadku ustalania opłat za usunięcie drzew, ale także przy udzieleniu zgody na ich usunięcie. Wskazać należy, że przepis art. 86 ust.1 ustawy o ochronie przyrody zwalniający z obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew winien stanowić wskazówkę, w jakim kierunku prowadzona winna być wykładnia art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Wykładnia ta w szczególności winna mieć na uwadze przeznaczenie terenu na którym rośnie drzewo, a nie tylko powodowane przez nie zagrożenia. Przeznaczenie bowiem w planie miejscowym danego terenu na cele budowlane pociąga za sobą uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (w tym także wykonania ogrodzenia) na przeszkodzie którym stać mogą rosnące na nieruchomości drzewa. W tej sytuacji należy poszukiwać kompromisowych rozwiązań między nakazem ochrony przyrody, a prawem właściciela do zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym. Uznać zatem należy, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie wykazało istotne braki, a organy nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu niezbędnym do załatwienia sprawy oraz rozpatrzenie tego materiału w sposób wyczerpujący. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia wszystkich okoliczności związanych ze wskazanymi powyżej wątpliwościami stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięć, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowych, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzje organu są prawidłowe w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy są prawidłowe w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt II SA 237/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 111). Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji ocenią, z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd zasad postępowania i wykładni art. 83 ustawy o ochronie przyrody zasadność żądania zgłoszonego przez skarżących. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.