II SA/Gl 625/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J.P. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 8 marca 2022 r., znak: [...] uchylająca decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia 10 czerwca 2021 r., znak: [...] w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. z dnia 10 czerwca 2021 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wykonania utwardzenia terenu przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...], działka numer 1, obręb S., w G., stanowiącego urządzenie budowlane. W toku postępowania PINB ustalił, że powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 341 m². PINB obliczył powierzchnię terenu biologicznie czynnego na posesji, która wynosi 115,03 m² i stwierdził, że nie zostały naruszone przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała numer [...] Rady Miejskiej w G.), ponieważ powierzchnia terenu biologicznie czynnego w odniesieniu do powierzchni poszczególnych nieruchomości, powinna wynosić nie mniej niż 20% dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i szeregowej. PINB przeanalizował także zgodność z przepisami wykonanego utwardzenia terenu, wykorzystywanego jako miejsce postojowe dla jednego samochodu. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej zaleca się przyjmować minimum 1,3 miejsca postojowego na jedno mieszkanie, natomiast dla zabudowy jednorodzinnej minimum 1 miejsce postojowe na jedno mieszkanie. PINB zakwalifikował przedmiotowe utwardzenie terenu o wymiarach 6,64 m szerokości wzdłuż bramy wjazdowej oraz 4,53 i 7,0 m długości, licząc od bramy wjazdowej do budynku mieszkalnego, jako urządzenie budowlane związane z budynkiem mieszkalnym, z uwagi na okresowe przetrzymywanie na nim samochodu osobowego. Odnosząc się do kwestii zgodności miejsca postojowego z przepisami warunków technicznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 roku, Dz. U. 2019 poz. 1065), PINB stwierdził, że wymiar miejsca postojowego powinien wynosić 2,5 m x 5,0 m. Miejsce takie powinno zostać oddalone od granicy z działką sąsiednią o 3 m. Po przeanalizowaniu wymiarów przedmiotowego utwardzenia PINB ustalił, że ze względu na szerokość miejsca postojowego, która wynosi 6,64 m, przy konieczności zachowania 3 metrów odstępu od granicy działki, pozostaje powierzchnia o szerokości 3,64 m i długości od 4,54 do 7,0 m, umożliwiająca ustawienie samochodu. Ponadto PINB ustalił, że przedmiotowy teren utwardzony posiada spadki w stronę odwodnienia liniowego, biegnącego wzdłuż bramy wjazdowej, a woda opadowa nie została skierowana na teren działki sąsiedniej. PINB podkreślił, że w ulicy [...] w G. nie ma poprowadzonej kanalizacji deszczowej. Z uwagi na powyższe PINB umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P. (dalej: "Odwołujący") podnosząc nieprawidłowość przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Odwołujący zgłosił szereg zarzutów do postępowania prowadzonego przez PINB w tym: - bezzasadne rozdzielenie postępowania administracyjne na dwa - wobec przedmiotowego utwardzenia terenu oraz wobec wykonanych murów oporowych. - opieszałe prowadzenie postępowania oraz brak podejmowania czynności przez PINB i nie wstrzymanie prac budowlanych. - brak ustalenia przez PINB czy zbiornik na wodę opadową jest osadzony w ogrodzie przedmiotowej posesji oraz czy odprowadzenie wody jest poprawnie prowadzone do zbiornika. - wadliwy pomiar kierunku nachylenia terenu utwardzonego ponieważ woda przelewa się na teren jego działki. Odwołujący zgłosił także fakt uszkodzenia kamieni granicznych. W dniu 23 lipca 2021 roku do ŚWINB wpłynęło pismo Odwołującego, stanowiące uzupełnienie odwołania, w którym zarzucił PINB naruszenie art. 7, 77 i 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r., poz 735 ze.zm.), dalej: "k.p.a.", z uwagi na nie zgromadzenie całości materiału dowodowego w sprawie. Do pisma została przedłożona dokumentacja fotograficzna obrazująca różnicę wysokości pomiędzy działkami o numerze 2 i 3 oraz podmakanie muru. Decyzją z dnia 8 marca 2022 r., znak: [...] ŚWINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W szerokim uzasadnieniu swojej decyzji ŚWINB wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie jest stwierdzenie legalności wykonania utwardzenia terenu przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...], na działce o numerze 1, obręb S. w G. PINB określił przedmiotowy teren jako urządzenie budowlane. W ramach postępowania przed organem I instancji zostało ustalone, że teren utwardzony służy właścicielowi posesji między innymi do przetrzymywania donic z kwiatami oraz umożliwia swobodne dojście do budynku. Sporadycznie na utwardzonym terenie właściciel posesji przetrzymuje samochód. ŚWINB zgodził się ze stanowiskiem PINB, iż wykonane utwardzenie terenu stanowi urządzenie budowlane związane z budynkiem mieszkalnym, położonym na tej samej posesji. Jak wskazał ŚWINB wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.j. Dz.U z 2021 r., poz.2351 ze.zm.), dalej: "p.bud." nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.bud., Zdaniem ŚWINB utwardzenie gruntu może zostać niejako "zalegalizowane", gdy jest zgodne z przepisami nie tylko Prawa budowlanego ale także warunkami technicznymi i przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń organu I instancji wynika, że z utwardzonego terenu woda opadowa odpływa zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, wprost do wykonanego odwodnienia liniowego. W przypadku gdy działka nie ma dostępu do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej co ma miejsce w tym przypadku dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Właściciel nieruchomości samodzielnie dokonując odprowadzenia wód opadowych na własnej nieruchomości powinien mieć także na uwadze, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. To zatem na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek jej odpowiedniego odwodnienia. W ocenie ŚWINB z analizy przedłożonych akt pierwszej instancji wynika, iż PINB ustalił, że odwodnienie liniowe działa prawidłowo i woda opadowa z przedmiotowej posesji jest odprowadzana na działkę inwestora, co nie budzi zastrzeżeń organu drugiej instancji. Z materiału dowodowego sprawy wynika ponadto, że inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta G. dla terenu obejmującego dzielnicę [...] - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G., w tym z przepisami dotyczącymi powierzchni biologicznie czynnej - § 6 pkt 12. Powierzchnia biologicznie czynna dla przedmiotowego terenu powinna wynosić nie mniej niż 20% dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i szeregowej, a więc w przeliczeniu na powierzchnię przedmiotowej działki - nie mniej niż 68,20 m². Jak ustalił organ I instancji powierzchnia biologicznie czynna działki po utwardzeniu jej terenu wynosi 96,82 m², co jest zgodne z przepisami prawa miejscowego. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego ŚWINB uznał, że kwestią budzącą jego wątpliwość jest wykonanie miejsc postojowych przez właściciela posesji na przedmiotowym utwardzeniu gruntu. Z uwagi na to, iż korespondencja dotycząca określenia czy na przedmiotowym terenie znajdują się miejsca postojowe, nie została odebrana przez inwestora, ŚWINB dysponuje oświadczeniem inwestorki, że okresowo na przedmiotowym utwardzeniu parkowane są samochody. W związku z tym zachodzi wątpliwość czy przedmiotowy teren służy inwestorce także jako miejsca postojowe. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że PINB powinien ustalić czy przedmiotowe utwardzenie terenu wykorzystywane jest jako miejsce postojowe. W przypadku potwierdzenia takiej okoliczności, PINB powinien określić czy takie miejsce postojowe zostało wyznaczone w ten sposób, że bezsprzecznie można określić jego odległość od granicy działki. Natomiast w przypadku ustalenia, że utwardzenie terenu stanowi wyłącznie utwardzenie bez stałego przeznaczenia jako miejsce postojowe, PINB powinien umorzyć przedmiotowe postępowanie w trybie art. 105 k.p.a. W konsekwencji takich ustaleń ŚWINB uznał, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji PINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. P. (dalej: "Skarżąca") zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie zachodziły przesłanki uprawniające ten organ do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, kiedy w rzeczywistości uchylona decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona nienaprawialnymi uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a tym samym organ drugiej instancji niezasadnie uchylił się od obligatoryjnego w tym stanie faktycznym i prawnym załatwienia rozstrzyganej sprawy co do jej istoty; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie wątpliwości organu odwoławczego nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., a konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego (o ile w ogóle było potrzebne, co można uznać za sporne) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., czy to bezpośrednio czy poprzez zobowiązanie do ich pozyskania organu pierwszej instancji; - art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 136 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe przeprowadzenia postępowania odwoławczego, w którym - przy wyeliminowaniu tych błędów - mogła zapaść inna decyzja, w szczególności decyzja merytoryczna w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.; - art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie o art. 12 k.p.a., poprzez bezzasadne wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przyczyniającej się do nieuprawnionego wydłużenia postępowania, godzącego w zasadę szybkości postępowania unormowaną w wyżej wskazywanym artykule k.p.a.; - art. 10 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie, polegające na niezawiadomieniu stron postępowania o planowanym wydaniu decyzji ze skutkiem na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez ŚWINB nie znajduje uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Słusznie w sprzeciwie Skarżąca podniosła, iż w rozpoznawanej sprawie wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że wyjaśnienie kwestii czy utwardzony teren przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...], działka numer 1, obręb S., w G. służy właścicielowi także jako miejsca postojowe nie jest zagadnieniem, które wymaga przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznym zakresie, którego nie mógł przeprowadzić organ II instancji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i obejmuje zarówno bogaty materiał fotograficzny jak i pomiary pozwalające na określenie wszystkich odległości od granic działek sąsiednich oraz pochylenia utwardzenia i kierunku spływu wód opadowych. Ze stanu faktycznego sprawy wynika również, co przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam organ odwoławczy, że właściciel nieruchomości przy ul. [...] korzysta z tego terenu sporadycznie jako z miejsca postojowego. Z oświadczenia Skarżącej złożonego w postępowaniu przed organem I instancji i powtórzonego w sprzeciwie wynika, "iż przedmiotowe utwardzenie terenu nie zostało wykonane w celu parkowania na nim samochodów, że nie zostały tam wykonane wydzielone miejsca parkingowe i że samochody osobowe stanowiące własność jej i jej męża, poza nielicznymi przypadkami, są parkowane poza terenem jej nieruchomości (w garażu, uprzednio w zatoczce przy lesie, obecnie na jezdni wzdłuż ulicy [...])". Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.