II SA/Gl 628/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007r. sprawy ze skargi I. K. oraz E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka Jawna w K., decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta K. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 60 ust. 1, art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5, art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych miasta K. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 cyt. ustawy oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi. W odwołaniu od decyzji I. K. i E. K. jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej, wnieśli o jej uchylenie, podnosząc że z uwagi na niekorzystny kształt oraz wymiary działki nr [...], praktycznie nie jest możliwe jej zabudowanie w sposób planowany przez inwestora bez jednoczesnego naruszenia przepisów rozp. MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W szczególności, dojdzie do pozbawienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych z uwagi na fakt, że ich budynek zwrócony jest otworami okiennymi w stronę działki inwestora. Wreszcie, zdaniem odwołujących się, nierealny jest zawarty w decyzji warunek zapewnienia na terenie inwestycji co najmniej 10-ciu miejsc parkingowych. Stąd też nastąpi obniżenie komfortu użytkowania ich nieruchomości, gdyż decyzja nie gwarantuje ochrony ich uzasadnionych interesów. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium, decyzja ta została bowiem wydana zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów wykonawczych i poprzedzono ją odpowiednią analizą. Podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczą zaś naruszenia przepisów budowlanych, co będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego I. K. i E. K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowili dotychczasową argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo wskazując na fakt, iż planowany budynek może być posadowiony w granicy sąsiedniej nieruchomości. Podnieśli także, że ich budynek ma jedynie dwie kondygnacje, a w decyzji nie określono rodzaju planowanych usług, co stwarza obawy o powodowanie uciążliwości dla otoczenia. Tymczasem przy podejmowaniu decyzji nie zapewniono należytej ochrony ich interesów zgodnie z wymogami z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też naruszono przepisy art. 7, 8 i 77 kpa, pomijając podniesione przez nich okoliczności. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Uczestniczka postępowania L. G. przychyliła się do skargi, podkreślając że jakiekolwiek głębokie wykopy na działce inwestora zagrożą jej budynkowi. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących dodatkowo wskazał, iż zgodnie z danymi, zawartymi w ewidencji gruntów, działka inwestora ma powierzchnię [...] m2, podczas gdy we wniosku podano, że powierzchnia terenu wynosi [...] m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu w ramach niniejszego postępowania. Treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy reguluje przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). I tak, wniosek winien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy). Kontynuacja funkcji zabudowy jest bowiem jednym z niezbędnych warunków, dopuszczających wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). W tym zaś względzie analizie poddaje się rodzaj inwestycji, określony przez wnioskodawcę. Co więcej, przepis art. 54 ustawy, jednoznacznie nakazuje określenie w decyzji rodzaju inwestycji a także warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Stąd też niezbędne w niniejszej sprawie jest ustalenie zakresu pojęcia "rodzaj inwestycji". Sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy reguluje § 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1569). Zgodnie z tą regulacją, ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności m.in. następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa. Z kolei ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 1 i 2 cyt. rozp.). Zdaniem składu orzekającego oznacza to, że przez rodzaj inwestycji należy rozumieć nie tylko rodzaj zabudowy, lecz także określenie funkcji zabudowy, czyli określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Wszak tylko precyzyjne wskazanie sposobu użytkowania obiektów umożliwia zbadanie i weryfikację zawartych we wniosku twierdzeń, zwłaszcza co do wpływu inwestycji na środowisko i ewentualnego wymogu sporządzenia wymaganej oceny. Stąd też niezbędne jest takie scharakteryzowanie inwestycji, aby w szczególności stwierdzić, czy chodzi o przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Tymczasem przy określeniu tych przedsięwzięć posłużono się innymi kryteriami niż rodzaj zabudowy w rozumieniu cyt. rozp. MI. Zauważyć też przyjdzie, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ administracji architektoniczno-budowlanej bada bowiem zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Przeznaczenie i właściwości obiektu budowlanego determinują zatem treść projektu budowlanego, jak i zakres wymaganych uzgodnień. Oznacza to więc wymóg skonkretyzowania rodzaju inwestycji już na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wreszcie, kwestia ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich. Tymczasem w niniejszej sprawie ani wniosek inwestora, ani decyzja o warunkach zabudowy nie spełniają powyższych wymogów. Wnioskodawca określił bowiem nazwę inwestycji jako budynek mieszkalno-usługowy z dwoma mieszkaniami (k. 9 i 11 akt adm.). Tak też określono rodzaj inwestycji w decyzji organu I instancji (budowa budynku mieszkalno-usługowego). Oznacza to, że w istocie określono jedynie rodzaj zabudowy – bez określenia rodzaju inwestycji. W tym bowiem względzie niezbędne było wskazanie rodzaju usług, aby możliwe było zbadanie zarówno zasady kontynuacji funkcji, jak i wpływu inwestycji na środowisko. Określenie przeznaczenia obiektu ma też istotne znaczenie dla postępowania o pozwolenie na budowę, a także ewentualnej zmiany sposobu użytkowania w przyszłości. Nadto, podzielić należy podniesiony w toku rozprawy zarzut co do błędnego określenia powierzchni terenu objętego wnioskiem. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działka nr [...] przy ul. [...] w K., ma powierzchnię [...] m2 (k. 14 i 27 akt adm.), nie – [...] m2, jak podano w decyzji organu I instancji. Z dołączonej do decyzji analizy architektoniczno urbanistycznej wynika co prawda przyjęcie prawidłowej powierzchni działki (... m2), lecz wskaźnik zabudowy dla terenu inwestycji określono na [...] %, podczas gdy średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi [...] % (k. 31 akt adm.). Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Wyznaczenie innego wskaźnika dopuszczalne jest jednak w świetle § 5 ust. 2 cyt. rozp. wówczas, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wyjaśniono przyczyn przyjęcia wskaźnika zabudowy, wynoszącego [...] % powierzchni działki. Aczkolwiek prawidłowo wskazał organ odwoławczy, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie podlega badaniu kwestia zgodności zamierzenia z wymogami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, istotne jest jednak prawidłowe określenie wskaźnika zabudowy jako elementu ładu przestrzennego, a także określenie powierzchni biologicznie czynnej. Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy (... zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata (... zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnika (... zł), czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 cyt. ustawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały natomiast znaczenia prawnego pozostałe kwestie, podniesione w skardze. Dopiero organ administracji architektoniczno-budowlanej władny jest dokonać oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymogami rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy techniczno-budowlane nie stanowią bowiem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, dopuszczalne jest też odstępstwo od tych przepisów na podstawie upoważnienia właściwego ministra, a także możliwość sytuowania obiektu w granicy działki bez zgody sąsiada. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w sposób, określony w § 2 pkt 7 cyt. rozp. w sprawie oznaczeń..., jak to nastąpiło w decyzji organu I instancji. Stąd też chybione są zarzuty co do naruszenia prawa budowlanego, jak i art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 2003 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – o ile nie doszło do realizacji spornego zamierzenia – niezbędne będzie wezwanie inwestora do sprecyzowania wniosku poprzez określenie rodzaju inwestycji (rodzaju usług). Dopiero na tej podstawie możliwe będzie zbadanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. O ile zaś spełnione zostaną warunki do uwzględnienia wniosku, określenie rodzaju inwestycji winno nastąpić w decyzji, która winna też określać wskaźnik zabudowy, ustalony zgodnie z wymogami § 5 rozp. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy..., w tym udział powierzchni biologicznie czynnej.