II SA/Gl 628/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi D. M. i W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał D. i W. małżonkom M. jako współwłaścicielom drogi dojazdowej zlokalizowanej na parceli nr [...] przy ul. [...] w T. wykonanie w terminie niezwłocznym po otrzymaniu tej decyzji rozbiórki prowizorycznego ażurowego ogrodzenia, zagradzającego wjazd i wyjazd do samoobsługowej stacji paliw "[...]" na parceli nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym ) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu decyzji podał, że w związku z interwencjami D. i W. małżonków M. dotyczącymi niewłaściwego użytkowania samoobsługowej stacji paliw w "[...]" na parceli nr [...] przy ul. [...] w T. zostały przeprowadzone w dniu [...] przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oględziny. W oparciu o wyniki tych oględzin oraz przedłożone przez strony dokumenty ustalono, że stacja paliw została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] i zgodnie z tym pozwoleniem, w tym, w zakresie przewidzianego pozwoleniem układu komunikacyjnego dla obsługi stacji. Została ona zgłoszona bez sprzeciwu do użytkowania [...] i od tego czasu jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem. Biorący udział w oględzinach stwierdzili, że w dniach [...] skarżący jako współużytkownicy wieczyści drogi dojazdowej na parceli nr [...] zagrodzili wjazd i wyjazd na przedmiotową stację przez wykonanie prowizorycznego ogrodzenia o wysokości ok. [...] m, z siatki metalowej ażurowej na słupkach metalowych, uniemożliwiając swobodny i bezkolizyjny ruch obsługiwanych na stacji ciężkich pojazdów ( typu TIR). Doszło w ten sposób do naruszenia przepisów Prawa budowlanego oraz § 119 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych... i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 243 poz. 2063 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z dnia 21 listopada 2005 r.) Ogrodzenie uniemożliwiając swobodny i bezkolizyjny ruch obsługiwanych na stacji pojazdów stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska. W odwołaniu od tej decyzji D. i W.M. zaprzeczyli aby postawione przez nich ogrodzenie zagrodziło wjazd i wyjazd ze stacji paliw, gdyż stacja wciąż funkcjonuje. Zarzucili iż nie zostali powiadomieni o oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] i nie brali w nich udziału. Podnieśli, że prowadzący stację paliw oraz klienci tej stacji korzystali bezprawnie z dojazdu po ich drodze dojazdowej. Współwłaściciele tej drogi małżonkowie P. również nie pozwalają prowadzącym stację paliw na korzystanie z drogi. Świadczy o tym wypowiedzenie przez nich zawartego ze stacją "[...]" porozumienia. Podkreślili, że motywem ich działania jest ochrona ich prawa własności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 57 i art. 83 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji podzielił ustalenia organu niższej instancji oraz ich ocenę prawną. Dodatkowo stwierdził, że na korzystanie z działki nr [...] jako dojazdu do stacji paliw jej inwestor posiadał zgodę ówczesnego właściciela tej działki a jednocześnie właściciela działki nr [...] na której stacja została wybudowana. Charakter działalności stacji i warunki jej funkcjonowania nadały działce nr [...] w części przyległej do stacji paliw znamiona miejsca publicznego – ogólnodostępnego dojazdu do obiektu usługowego. Przy sprzedaży działki nr [...] odwołującym się ( na początku [...]) oraz małżonkom P. nie uregulowano faktycznie kwestii związanych z korzystaniem z dojazdu do stacji. Sprawa ta powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Stacja funkcjonuje legalnie i brak jest podstaw do wydania zakazu jej użytkowania. Samowolne zagrodzenie dojazdu do stacji jest działaniem niezgodnym z prawem. Powoduje przy tym zagrożenie dla bezpieczeństwa jego użytkowników. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję organu odwoławczego D. i W. małżonkowie M. wnieśli o jej uchylenie i o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili, iż decyzja ta została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a nadto z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 57 Prawa budowlanego. Podnieśli, że wbrew stanowisku organu odwoławczego aktem notarialnym z dnia [...] została uregulowana kwestia dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, przez ustanowienie stosownego prawa korzystania z działki nr [...]. Zgodnie z tym aktem korzystanie to ma się odbywać w tej części działki obciążonej nr [...], która stanowi pas gruntu graniczący od wschodu z działką numer [...], od zachodu z działką numer [...]. Zdaniem skarżących wydając nakaz rozbiórki ogrodzenia organy orzekające nie ustaliły jego usytuowania " w ramach granic poszczególnych graniczących ze sobą działek" w sytuacji gdy sporne ogrodzenie usytuowane jest częściowo poza granicami działki nr [...], na terenie nie stanowiącym ogólnodostępnej drogi. Skutkuje to niewykonalnością zaskarżonej decyzji. Nadto zdaniem skarżących brak jest materialnych przesłanek do orzeczenia rozbiórki oraz do zastosowania art. 57 Prawa budowlanego "gdyż ogrodzenie dotyczy wewnętrznych granic działek, z których żadna nie jest drogą, jak również od strony ogrodzenia żadna z nich nie graniczy z drogą publiczną". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że z powołanego w skardze aktu notarialnego nie wynika jak twierdzą skarżący, iż dojazd do działki nr [...] ( na której użytkowana jest stacja paliw ) po działce nr [...] może się odbywać wyłącznie na długości działki nr [...]. W konsekwencji ograniczenie ogrodzeniem tego przejazdu wyłącznie do długości parceli [...] uniemożliwia funkcjonowanie stacji paliw oraz stanowi zagrożenie "bezpieczeństwa użytkowania stacji". Skutkuje to wydaniem nakazu rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jako obiektu powstałego w wyniku robót budowlanych prowadzonych w sposób mogących spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i środowiska. Zwrócił przy tym organ odwoławczy uwagę, że skarżący postawili sporne ogrodzenie nie tylko w granicy swojej działki nr [...] i działki na której usytuowana jest stacja ale przedłużyli go dalej zamykając całą szerokość łuku wyjazdu ze stacji. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podnieśli, że korzystanie z działki nr [...] jako dojazdu zostało dokładnie określone w § 7 i § 8 aktu notarialnego z [...], co upoważnia ich do działań w przypadku korzystania z dojazdu w szerszym zakresie. Uczestniczka postępowania w piśmie z dnia [...] ( karta 29 akt sądowych ), wniosła o oddalenie skargi zarzucając iż skarżący nie wykazali aby przez wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia konkretnych przepisów prawa. Podniesiono, że sporne ogrodzenie uniemożliwia w znacznym stopniu bezpieczne działanie stacji paliw stwarzając jednocześnie zagrożenie katastrofą komunikacyjną. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podtrzymali dotychczas prezentowane stanowisko jeszcze raz wskazując na dopuszczalny zakres wykorzystywania działki nr [...] przez współwłaścicieli działki nr [...] na której usytuowana jest stacja paliw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne to decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą gdyż zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne wzięte przez Sąd pod rozwagę z urzędu w zw. z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c tej ustawy. Nadto zdaniem Sądu kwestionowane decyzje zostały oparte na niewłaściwej podstawie materialno – prawnej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy obu instancji z naruszeniem treści art. 107 § 3 kpa nie przedstawiły należytego uzasadnienia prawnego wydanych decyzji. Decyzja organu I instancji takiego uzasadnienia w ogóle zdaniem Sądu nie zawiera, zaś organ odwoławczy w tym zakresie praktycznie jedynie odniósł się do kwestii charakteru działki nr [...], w części przylegającej do działki nr [...] na której usytuowana jest stacja paliw jako miejsca ogólnie dostępnego. Najprawdopodobniej chciał w ten sposób nawiązać do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ( jakkolwiek bliższych rozważań na ten temat w swojej decyzji nie zamieścił. Taką kwalifikację tego terenu co do zasady Sąd przy tym podziela. Pozostaje bowiem poza sporem ( skarżący temu nie zaprzeczają), że wybudowana i działająca legalnie stacja paliw na działce [...] funkcjonowała w zakresie jej obsługi komunikacyjnej z wykorzystaniem terenów sąsiednich , w tym niewątpliwie częściowo z terenu działki sąsiedniej nr [...] mającej charakter drogi dojazdowej na terenach prywatnych. Niewątpliwie zatem postawienie ogrodzenia od strony tej działki ( nr [...]) należało zakwalifikować jako jego realizację od strony dróg lub co najmniej od strony innych miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ta część działki nr [...] jako związaną od [...] ( od daty oddalenia stacji paliw do użytkowania ) z funkcjonowaniem stacji paliw i wykorzystywana przez jej użytkowników na wjazd i wyjazd z tej stacji była bowiem niewątpliwie ogólnodostępna, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Skoro przedmiotem wszczętego postępowania i wydanych w nim decyzji było ogrodzenie od strony miejsca publicznego to jego realizacja stanowiła budowę o jakiej mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Treść tego przepisu w związku z treścią art. 3 pkt 6 tego aktu prawnego przesądza przy tym zdaniem Sądu, że wolą prawodawcy ogrodzenia zostały uznane za obiekty budowlane, gdyż tylko ich realizacja stanowi budowę w rozumieniu prawa budowlanego. Konstatacji tej nie podważa zdaniem Sądu okoliczność, że w niektórych sytuacjach ogrodzenia stanowią jednocześnie urządzenia budowlane o jakich mowa w art. 3 pkt 9 ustawy, a więc wówczas gdy są związane z innym obiektem budowlanym i zapewniają możliwość użytkowania tego innego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem Sądu w świetle treści tych przepisów dla tak pojmowanej kwalifikacji ogrodzenia nie ma istotnego znaczenia czy dane ogrodzenie ma konstrukcję (charakter ) docelową czy też tymczasową ( prowizoryczną ), która dopiero w przyszłości zostanie zastąpiona konstrukcją stałą – docelową. Istotne jest, że stanowi ono konstrukcję charakterystyczną dla tego rodzaju obiektów budowlanych ( ogrodzeń), których funkcja sprowadza się do odgrodzenia – oddzielenia od siebie dwóch nieruchomości lub ich części, uniemożliwiając lub też ograniczając możliwość przemieszczania się między nimi. W konsekwencji, skoro zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, to ich wybudowanie bez takiego zgłoszenia, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, powinno skutkować podjęciem przez organy nadzoru budowlanego działań na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 50 i art. 51 tego aktu prawnego, jak to uczyniły organy orzekające. Ponieważ przesłanki legalizacji na podstawie art. 49 b różnią się zasadniczo od przesłanek legalizacji prowadzonej w trybie art. 50 i art. 51 to naruszenie tych trybów oznacza zdaniem Sądu, że wydana w takiej sytuacji decyzja o nakazie rozbiórki zapadła z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a. Już tylko z tego względu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Nadto jak już podniesiono decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że z przedstawionych sądowi akt administracyjnych nie wynika w dostateczny sposób jak objęte orzeczeniem rozbiórki ogrodzenie przebiega w odniesieniu do przebiegu geodezyjnych granic położonych na tym terenie działek nr [...], [...] i [...]. Wynika to z faktu, że ani na planie zagospodarowania stacji "[...]" stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę tej stacji ( którego potwierdzona za zgodność kserokopia zalega w aktach administracyjnych ) ani też na mapie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dróg dojazdowych i stacji paliw ( dołączonej do zgłoszenia tej stacji do użytkowania ), której poświadczoną kserokopią posłużono się przy sporządzaniu szkicu sytuacyjnego z przeprowadzonych w dniu [...] oględzin, nie zaznaczono granic tych działek. Usytuowanie spornego ogrodzenia w odniesieniu do granic działek ma zaś zdaniem Sądu znaczenie zarówno w odniesieniu do oznaczenia stron postępowania jak i w odniesieniu do twierdzenia skarżących, że częściowo sporne ogrodzenie jest ogrodzeniem "wewnętrznym". Ewentualne potwierdzenie tej okoliczności skutkowałoby zaś przyjęciem, że w tej części nie podlegałoby ono reglamentacji prawa budowlanego, a to w sytuacji, gdyby jednocześnie nie zostało wykazane, że decyzją o pozwoleniu na budowę nie objęto również częściowo działki nr [...] ( w zakresie układu komunikacyjnego stacji ) będącej obecnie w wyłącznym współużytkowaniu wieczystym skarżących. Wtedy bowiem również ta część tej działki skarżących miałaby zdaniem Sądu charakter miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Po kontekście ustalania stron postępowania należy podnieść, że z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem treści art. 10 kpa nie zapewniono czynnego udziału w oględzinach w dniu [...] zarówno skarżącym jak i małżonkom P. jako współużytkownikom wieczystym działki nr [...]. Ich udział w tej czynności procesowej ( dowodowej ) mógłby bowiem przyczynić się ewentualnie do wyjaśnienia kwestii usytuowania spornego ogrodzenia zarówno w odniesieniu do granic poszczególnych działek jak i w odniesieniu do zatwierdzonego pozwoleniem na budowę ( w którym w ogóle nie wymieniono numeru, względnie numerów, działki na której stacja miała być zrealizowana ) planu zagospodarowania terenu inwestycji, rzutującego na ustalenia co do zatwierdzonego dla obsługi stacji układu komunikacyjnego. Należy też podnieść, że organ odwoławczy w ogóle nie uzasadnił powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 57 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził zaś bliższej analizy treści § 119 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. pozwalającej na ustalenie, że realizacja spornego ogrodzenia nastąpiła z naruszeniem tej normy prawnej. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209, art. 211 i art. 212 § 1 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzą organy postępowanie w trybie art. 49b prawa budowlanego. Dopuszczą dowód z ponownych oględzin w których zapewnią czynny udział wszystkim stronom postępowania. Wcześniej strony te ustalą w oparciu o aktualne wypisy z ksiąg wieczystych, jakie są dla tych działek prowadzone (które powinni przedłożyć użytkownicy wieczyści). Przy ustaleniach poczynionych w czasie tych oględzin będą miały na uwadze zarówno plan zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę stacji z dnia [...] jak i granicę działek. Szkic sytuujący sporne ogrodzenie sporządzą zatem na planie zagospodarowania tego terenu na którym zostaną naniesione granice działek. Opiszą również obecnie istniejący ( po powstaniu spornego ogrodzenia ) układ komunikacyjny obsługujący funkcjonowanie stacji oraz przeanalizują go w zakresie obowiązujących przepisów technicznych, regulujących tę kwestię w przypadku tego rodzaju inwestycji ( stacji paliw ). Ustalą również, czy obowiązuje dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego ( jako prawo miejscowe ) i czy nie zawiera on ewentualnie szczegółowych uregulowań w zakresie realizacji i sytuowania ogrodzeń. W odniesieniu do zarzutów skarżących należy podnieść, że wbrew ich stanowisku z treści § 8 i § 9 aktu notarialnego na który się powołują nie wynika, również zdaniem Sądu, w jednoznaczny sposób aby współużytkownicy wieczyści działki nr [...] mogli korzystać jako dojazdu po działce nr [...] jedynie w jej części przylegającej od wschodu do działki nr [...]. Ewentualny sposób w tej kwestii strony powinny zatem rozstrzygnąć, jak to zasadnie podniósł organ odwoławczy, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Pozostaje on zatem bez znaczenia dla postępowania w przedmiocie spornego ogrodzenia. Skarżący powinni mieć też na uwadze, że jako współużytkownicy działki [...] w jednej drugiej części nawet dla realizacji czynności zwykłego zarządu powinni mieć zgodę pozostałych współużytkowników ( zgodnie z art. 201 kc), której dotychczas nie wykazali. Należy podkreślić, że przedmiotowa zgoda nie stanowi przy tym wystarczającego warunku dla legalizacji spornego ogrodzenia. su.