II SA/Gl 628/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skarg J. F. oraz J. K., C. S.-K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargi. Po trzykrotnym rozpoznaniu wniosku Firmy "A" z dnia 10 listopada 2014 r., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (24 lokale mieszkalne, do 6 kondygnacji nadziemnych oraz wysokości do 19,19 m) wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz dwoma zbiornikami na wody deszczowe na działkach nr [...],[...] przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu organ I instancji omówił przebieg postępowania i stwierdził, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), przeznaczającym teren pod budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne (symbol planu 22MU-II). Dojazd do działki jest zapewniony przez istniejący zjazd. Spełniono też wymogi rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), a w szczególności wynikające z treści §§ 12, 13 i 60 oraz wymagania, zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Odnosząc się zaś do faktu złożenia w dniu 23 września 2015 r. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiedniej nr [...], organ I instancji uznał, że nie ma obowiązku uwzględnienia tego faktu, zaś wielkość działki umożliwia zaprojektowanie budynku w sposób, zapewniający zachowanie wszelkich wymogów techniczno-budowlanych. Jego zdaniem, kolizje interesów należy zaś rozstrzygnąć na korzyść inwestora, który pierwszy złożył wniosek o pozwolenie na budowę, nie znając planów co do działki sąsiedniej. Nadto, organ I instancji odwołał się do wyjaśnień inwestora, zawartych w pismach z dnia 15 i 16 grudnia 2015 r. co do braku możliwości zmiany parametrów projektowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący J. F., J. K., C. S.-K. oraz M. K., zarzucając naruszenie: 1) art. 10 kpa z powodu uniemożliwienia im wypowiedzenia się do stanowiska inwestora, zawartego w powyższym piśmie, 2) art. 13 § 1 i 2 w zw. z art. 89 kpa z powodu zaniechania rozprawy administracyjnej i zawarcia ugody pomiędzy stronami, 3) art. 8 i 9 kpa, 4) art. 7 kpa – poprzez zaniechanie należytego zbadania sprawy w sytuacji kolizji interesów stron i pominięcia ich wniosków dowodowych, zawartych w piśmie z dnia 5 października 2015 r. 5) art. 77 § 1 kpa – poprzez nieuwzględnienie ich stanowiska, 6) art. 107 kpa – z powodu wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji, 7) art. 138 § 2 i art. 136 w zw. z art. 7 i 77 kpa – z powodu niewykonania wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 24 listopada 2015 r. i oparcia rozstrzygnięcia jedynie na podstawie wyjaśnień inwestora i projektanta. Odwołujący się zaakcentowali, że z faktu, iż plan miejscowy dopuszcza budowę budynku do 6 kondygnacji, nie wynika, że taki obiekt może powstać, zaś w toku jest sprawa o udzielenie pozwolenia na działce nr [...]. Wreszcie, wskazali na naruszenie art. 32 i 64 Konstytucji, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 144 kodeksu cywilnego, bowiem brak możliwości zastosowania § 13 rozp., nie zwalnia organ od obowiązku oceny normy z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wyroki NSA z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3105/12 i z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2816/12). Tymczasem realizacja spornej inwestycji w obecnym kształcie spowoduje niedopuszczalne przysłonienie i zacienienia okien w pomieszczeniach mieszkalnych planowanego przez nich domu. Odrębne odwołanie wniosła B. F., powielając zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i 89 § 1 kpa oraz wymogów z § 13 warunków technicznych, które jej zdaniem winny być spełnione łącznie z wymaganiami z §§ 57 i 60. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołań nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 2 marca 2016 r. i uwzględnieniu dalszych pism stron, stwierdził bowiem że nie doszło do zawarcia ugody, zaś obecnie prowadzona procedura zmiany planu miejscowego, może zniweczyć plany inwestora, który zobowiązał się jednak do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia w trybie art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, polegającą na obniżeniu budynku o jedną kondygnację. Po ponownej analizie projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził zaś zgodność inwestycji z wymogami ustawy i przepisów wykonawczych oraz planu miejscowego w zakresie wysokości i liczby kondygnacji, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wymaganej ilości miejsc parkingowych (§ 18 ust. 2, ust. 5 pkt 3b, ust. 5 pkt 4 a uchwały). Do projektu budowlanego inwestor dołączył też dokumenty, wymagane przepisem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy. Dalsza kontrola wykazała też zgodność projektu budowlanego z warunkami technicznymi w zakresie lokalizacji obiektu względem granic (§ 12 rozp.). Zachowano bowiem w każdym wypadku odległość ponad 5,5 m. Dołączona do akt analiza nasłonecznienia budynków istniejących, zlokalizowanych na działkach sąsiednich, prowadzi zaś do wniosku, że dojdzie jedynie do czasowego zacienienia, w wymiarze dopuszczalnym w przepisie § 60 ust. 1 i 2 rozp. Właściciele działki nr [...] nie uzyskali zaś pozwolenia na budowę. Wreszcie, organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Stąd też odwołań nie uwzględniono. W skargach do sądu administracyjnego J. F., J. K., C. S.-K. i M. K. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ich zdaniem, przedmiotowa inwestycja uniemożliwia realizację inwestycji na działce sąsiedniej nr [...] oraz powoduje nadmierne zacienienie okna w budynku już istniejącym na działce nr [...], czym naruszono wymogi § 13 pkt 1 ppkt 1 i pkt 2 rozp. Nie doszło zatem do wyważenia interesów stron, zaś deklaracja inwestora o obniżeniu budynku nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie została przez niego dotrzymana. Nadto, skarżący zarzucili, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania w zakresie przesłonienia. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Pełnomocnik uczestników postępowania B. C. i "Z" Sp. z o.o. w C. wniosła o oddalenie skargi, a w piśmie z dnia 23 września 2016 r. w imieniu tejże Spółki, na rzecz której przeniesiono pozwolenie na budowę po wniesieniu skargi, z ostrożności procesowej w razie uwzględnienia skargi, domagała się orzeczenia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a. Wyjaśniła, że inwestor zaproponował zawarcie ugody w formie umowy notarialnej, lecz porozumienie nie doszło do skutku bowiem skarżący nie przystali na propozycję obniżenia budynku o jedną kondygnację. Przedmiotowa inwestycja spełnia też wszelkie wymogi prawa budowlanego i nie uniemożliwia zabudowy działki sąsiedniej, przy czym ostateczną decyzją odmówiono pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...]. Inwestor powołał się też na stopień zaawansowania inwestycji, udokumentowanej złożonym odpisem z dziennika budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie mogły odnieść skutku. W niniejszej sprawie brak bowiem podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w świetle art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Organy administracji architektoniczno-budowlanej władne są do sprawdzenia rozwiązań projektowych jedynie w zakresie wymienionym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, sprawdzeń oraz wykonania projektu przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Zarzuty skarżących w zakresie naruszenia wymogów § 13 warunków technicznych, wyżej powołanych, są nieuzasadnione. Organy administracji dysponowały bowiem analizami nasłonecznienia oraz przesłaniania, złożonymi zarówno przez inwestora (k. 184-187 akt adm.), jak i skarżących (k. 209-222 akt). Zdaniem Sądu, zasadnie organy dla spełnienia tych wymogów uwzględniły jedynie stan zagospodarowania działek sąsiednich, istniejących w dacie orzekania, a nie – stan projektowany. Wniosek taki wynika jednoznacznie z treści ust. 2 przepisu § 13 rozp. Mianowicie, wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Dopóki zaś w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, nie istnieje nawet teoretycznie możliwość wyznaczenia wysokości przesłaniania, o której mowa w z § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. celem umożliwienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń budynku przeznaczonych na pobyt ludzi. Tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drugiego budynku mieszkalnego na działce nr [...], należącej do skarżących K. Jest poza sporem, że nie wchodzi w rachubę zacienienie okien w budynku istniejącym na tej działce. Przedłożona przez skarżących analiza przesłaniania została zaś opracowana przy założeniu, że w odległości 4,5 m od granicy tej działki od strony spornej inwestycji, zostanie zrealizowany drugi budynek jednorodzinny z oknem tarasowym od tej strony. Jednak z braku pozwolenia na budowę dla takiej lokalizacji i usytuowania okna, brak podstaw prawnych do przyjęcia, że sporna inwestycja narusza § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. właścicieli nieruchomości sąsiednich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, może zaś polegać jedynie na uwzględnieniu przepisów prawa budowlanego. Co do zasady, brak jednak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 4 Prawa budowlanego. Skarżący nie zostali pozbawieni prawa do zabudowy działki sąsiedniej wskutek realizacji spornej inwestycji. Wymagane jest jedynie odsunięcie dopiero planowanej przez nich inwestycji od granicy, bądź też zmiana usytuowania otworów okiennych. Zasadnie wskazał organ odwoławczy na wymiary i kształt działki nr [...] o pow. 1604 m2, co umożliwia jej zabudowę drugim budynkiem jednorodzinnym. Aczkolwiek sąd administracyjny nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że deklaracja inwestora o obniżeniu budynku o jedną kondygnację w trybie art. 36a Prawa budowlanego, ma znaczenie prawne w niniejszej sprawie, to jednak wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, podniesionym w toku rozprawy sądowej, na gruncie Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji warunkowej. Przeczy to bowiem istocie pozwolenia na budowę. Gotowość ustępstwa nie może być w żaden sposób wyegzekwowana, a zatem nie ma żadnego wpływu na wydanie decyzji. Jednak kwestia ta nie mogła skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzja w tym przedmiocie nie zapada bowiem na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu hipotetycznych planów dalszej zabudowy działki sąsiedniej. Trafnie organ I instancji zauważył, że to pierwszy wniosek decyduje o możliwości zabudowy terenów sąsiednich. Sedno problemu tkwi jednak w zapisach planu miejscowego, wyżej powołanego, który przeznacza przedmiotowy teren zarówno pod zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną do wysokości 6 kondygnacji i 20 m. Oczywiście, sam plan miejscowy nie decyduje o możliwości realizacji tak zróżnicowanej zabudowy, lecz na etapie pozwolenia na budowę nie jest możliwe zagwarantowanie w przyszłości dowolnej zabudowy na działkach sąsiednich. Skoro zaś wymóg spełniania § 13 warunków technicznych może być oceniany jedynie przy uwzględnieniu stanu faktycznego z daty wydania zaskarżonej decyzji, kiedy to w obrocie prawnym nie funkcjonowała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę na działce sąsiedniej, brak było podstaw prawnych do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Ochronie prawnej podlega bowiem jedynie zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zaś zacienienie terenu działki sąsiedniej. Tego rodzaju naruszenie prawa własności może być dochodzone jedynie na drodze procesu cywilnego. Na taki tryb wskazali zresztą sami skarżący. Gdy zaś idzie o zarzut naruszenia wymogu z § 13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych... w przypadku otworu okiennego w istniejącym budynku mieszkalnym na działce skarżącego J. F., istotny jest fakt, że przedłożona przez niego analiza przesłaniania została opracowana dla projektowanego dopiero okna balkonowego w miejscu istniejącego okna, co spowoduje obniżenie parapetu okna o 90 cm (str. 220 akt adm.). Skarżący nie wykazał jednak, aby otwór taki został legalnie wykonany przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skoro zatem jedynie potencjalnie istnieje możliwość obniżenia parapetu okna, brak podstaw prawnych do twierdzenia, że dojdzie do przekroczenia o 68 cm dopuszczalnej wysokości przesłaniania (vide: profil pionowy k. 217 akt). Poziom dolnej krawędzi parapetu istniejącego okna jest bowiem o 90 cm wyższy. Tak więc, uwzględniając istniejący stan faktyczny w dacie orzekania przez organy administracji i wynikający z przedłożonej przez skarżącego analizy, także i w tym wypadku spełniony jest wymóg z § 13 warunków technicznych..., nawet przy uwzględnieniu wysokości wyższego segmentu projektowanego budynku. Natomiast analiza przedłożona przez inwestora została opracowana przy uwzględnieniu wysokości najbliżej położonego najniższego segmentu, czyli najmniejszego wymiaru kątowego 60° i głębokości płaszczyzny nieprzesłanianej, co wykazało dochowanie wymogów § 13 rozp. dla okna budynku skarżącego. W świetle obydwu analiz nie budzi zaś wątpliwości spełnienie dla budynków sąsiednich warunku nasłonecznienia z § 60 rozp. Różnica w wynikach analiz jest spowodowana uwzględnieniem wysokości najbliższego i najniższego segmentu spornego budynku przez inwestora, zaś przez skarżącego – drugiego, wyższego segmentu, usytuowanego nie naprzeciw okna, lecz z boku. Jest też poza sporem, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w odległości od granicy działki, wymaganych przepisem § 12 rozp. W konsekwencji, uwzględniając jedynie stan faktyczny w zakresie zabudowy na działkach skarżących, sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych (§§ 12, 13 i 60 rozp.). Uwzględnienie ich uzasadnionych interesów mogło zaś nastąpić jedynie w zakresie, wynikającym z obowiązków organów zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dochodzenie roszczeń z tytułu ochrony prawa własności z mocy art. 144 kodeksu cywilnego oraz art. 32 i art. 64 Konstytucji możliwe jest jedynie w drodze procesu cywilnego ewentualnie poprzez żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Co do zasady, zaskarżona decyzja nie narusza prawa skarżących do zabudowy ich nieruchomości, ani wymogów prawa budowlanego. Błędny pogląd organu odwoławczego w zakresie skutków prawnych deklaracji inwestora w zakresie zamiaru obniżenia wysokości spornego budynku o jedną kondygnację, nie miał wpływu na wynik sprawy w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Zatwierdzony projekt budowlany został zaś sprawdzony w zakresie wynikającym z ust. 1 tego przepisu. Nie naruszono zatem wymogów procedury z art. 7, 8 i 77 § 1 kpa. Uzgodnienie spornych interesów nie mogło nastąpić przed organami administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z oczekiwaniami skarżących, którzy na etapie postępowania administracyjnego oczekiwali obniżenia spornego budynku o dwie kondygnacje. Sądowa kontrola nie wykazała zatem naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wznowienie tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Zatem skargi nie mogły odnieść skutku i jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.