II SA/Gl 628/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skarg J. F.-M., T. G., A. G. i D. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargi. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta J. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie przez Gminę J. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 na realizację inwestycji drogowej. Po przeprowadzeniu postępowania w tym przygotowaniu operatu szacunkowego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 35.998,00 zł za przejęcie na rzecz miasta na prawach powiatu - J.- prawa własności nieruchomości położnej w J. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1 obr. [...] o powierzchni 723m² i stosowanie do udziałów we współwłasności odszkodowanie przyznał: - 4/8 części na rzecz J. F.- M. - w wysokości 17.999,00zł - 2/8 części na rzecz A. G. - w wysokości 8.999,50 zł - 1/8 części na rzecz D. G. - w wysokości 4.499,75 zł i - 1/8 części na rzecz T. G. - wysokości 4.499,75 zł. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 12 ust. 1, ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031) oraz art. 129 ust. 1 i ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 2147), a także art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Prezydent Miasta stwierdził, że decyzją nr [...] z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Prezydent Miasta J. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Budowa Obwodnicy [...], [...]". Decyzja ta została następnie sprostowana postanowieniem z dnia [...]r. i zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...]r. Decyzją tą objęta została nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr 1 w obr. [...] o powierzchni 723m², która powstała po podziale działki nr 2, w obr. [...]. Zgodnie z powyższą decyzją nieruchomość położona w J. oznaczona jako działka nr 1 stała się z mocy prawa własnością Miasta J. Przedmiotowa nieruchomość w dniu przejęcia jej na rzecz Miasta J., według zapisu w księdze wieczystej [...] była współwłasnością J. F. - M. w 4/8 części, A. G. w 2/8 części oraz T. G. i D. G. po 1/8 części. Odszkodowanie, zgodnie z art. 12a ust. 4 tej ustawy ustala się w odrębnej decyzji. Organ przeprowadził postępowanie, przygotowano w sprawie operat szacunkowy w oparciu o który ustalono wartość przejętej nieruchomości. Operat ten przygotowany został z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości o sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [A] sp. z o.o. w granicach administracyjnych miasta J. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. wymieniona działka na dzień wydania decyzji położona jest na terenie oznaczonym symbolem RP- tereny upraw rolnych. Biegły dokonując wyceny zbadał, czy przeznaczenie wycenianej działki zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 4 ustawy). Biegły przyjął dla określenia wartości przejętej nieruchomości alternatywny sposób wykorzystania wynikający z przeznaczenia drogowego i na podstawie cen transakcyjnych takimi działkami ustalił wartość tego gruntu. Ustalił na tej podstawie wartość rynkową nieruchomości na kwotę 35.998,00 zł, gdzie cena jednostkowa za m² wynosi 49,79zł. Wniesione w stosunku do przygotowanego w sprawie operatu zastrzeżenia współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane do biegłego, który odniósł się do nich w piśmie z dnia 3 października 2016 r. Organ uznał, iż przygotowany w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zawiera wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny, uzasadnienie dokonanego podejścia, zestawienie stosowanych cen transakcyjnych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny. Rzeczoznawca wszechstronnie uzasadnił wyrażone w nim stanowisko, w szczególności jakie elementy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości miały wpływ na wycenę. Udzielił nadto rzeczoznawca dodatkowych wyjaśnień odpowiadając na zgłoszone w sprawie zastrzeżenia. Organ podkreślił, iż nie jest rzeczą organu weryfikowanie wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości i uwag stron. Na zakończenie organ dodał, iż w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy, dotyczące zwiększenia przyznanego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w przypadku jej wydania w terminie 30 dni id dnia doręczania decyzji, a także art. 18 ust. 1f tej ustawy, gdyż nieruchomość nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. F. - M., T. G., A. G. i D. G.. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu i błąd w ich ocenie, poprzez bezkrytyczne przyjęcie opinii rzeczoznawcy, podczas gdy ujawniono błędy rzeczowe, pominięcia oraz błędy natury metodologicznej prowadzące do rażąco zaniżonej wyceny nieruchomości przymusowo wywłaszczonej. - naruszenie przepisów postępowania mające znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, a to poprzez nieprzyjęcie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie drugiej niezależnej opinii rzeczoznawcy lub możliwości przeprowadzenia dalszych opinii na koszt strony postępowania, - naruszenie art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w sprawie wyceny nieruchomości przymusowo wywłaszczonej w sposób wadliwy, z niezachowaniem należytej staranności koniecznej do przyjęcia przez organ administracji, co prowadzi do pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i ugruntowuje zasadę praworządności, - art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie uzasadnienia w większości nie odnoszącego się do zastrzeżeń strony podniesionych w postępowaniu, a nadto opartego głównie na powieleniu opinii biegłego, bez pogłębionej profesjonalnej analizy prawno- materialnej i procesowej. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie wymienionej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, że organ wydając decyzję oparł się jedynie na opinii rzeczoznawcy powołanego do sprawy przez miasta. Pomimo wskazania licznych błędów bezrefleksyjnie opinię tę przyjęto jako podstawę wydania decyzji. Odwołujący podkreślili, że przyjęte przez biegłego transakcje w ramach zbioru mającego stanowić podstawę wyceny, wskazują na rażącą nieznajomość przez rzeczoznawcę przyjętych i opisywanych nieruchomości, czyli niedbałość w ich doborze, bądź świadomy wybór nieruchomości o najniższej wartości. Następnie odwołujący odnosząc się do kilku wybranych przez rzeczoznawcę nieruchomości podkreślili ich wady i cechy, które przesądzają, w ich ocenie, o mniejszej ich wartości niż wartość szacowanej w sprawie nieruchomości. Jedynie w ich ocenie nieruchomość położona w S. jest porównywalna z ich nieruchomością, mogła być przyjęta do zbioru i stanowić podstawę wyceny. Dodatkowo podnieśli, iż wywłaszczona nieruchomość nie powinna być oceniana jako nieruchomość przeznczona pod drogę. Według jednolitego orzecznictwa winna być oceniana w stanie oraz w sposobie przeznaczenia, którego dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni. Według wnioskodawców przedmiotowa nieruchomość rolna była przez nich wykorzystywana inwestycyjnie i rekreacyjnie. Nie stanowiła zatem ani nieruchomości drogowej, ani nieużytku o niskiej wartości. Podobne nieruchomości podlegają przekształceniu na nieruchomości budowlane. Zgodnie bowiem ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miejsce położenia nieruchomości stanowi przestrzeń intensywnej zabudowy domami jednorodzinnymi i przekształcenia w willową sypialnię miasta. Niezależenie od powyższego odwołujący podnieśli, iż przyjęte do zasobu transakcje miały miejsce więcej niż dwa lata temu. Nie uwzględniono natomiast transakcji z ostatniego roku. Dodatkowo przyjęty został błędnie współczynnik korygujący nie uwzględniając, iż przedmiotowa nieruchomość położna była w dzielnicy J. podlegającej intensywnej rozbudowie jednorodzinnej gdzie działki przekształcane są na indywidualne cele mieszkaniowe, a proces ten następuje lawinowo. Przy wycenie nie uwzględniono też stanu zagospodarowania terenu - jednorodzinne budownictwo willowe, wzmacniana infrastruktura komunikacyjna. Za słabe uznano uzbrojenie terenu. Pozostaje to, zdaniem odwołujących w sprzeczności z deklaracjami inwestorskimi składanymi przez Miasto J. oraz z uchwałą Rady Miasta J. "Strategia Zintegrowanego i Zrównoważonego Rozwoju Miasta J. na lata 2001 - 2020" przyjętego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. Zdaniem odwołujących wartość przedmiotowej nieruchomości, przy zasadniczych zarzutach w stosunku do przedstawionej wyceny, nie została w żaden sposób potwierdzona. Podkreślono też, że organ mimo wniosku zainteresowanych, oparł się tylko na jednej opinii, która jak wskazano zawierała liczne błędny i niedokładności. Zwrócono przy tym uwagę, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na osobie, która wywodzi skutki prawne. Zgodnie z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego to na organie administracji ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący i kompletny całego materiału dowodowego. Organ nie dopełnił tego obowiązku, podobnie jak nie dopełnił obowiązku prawidłowego uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia i [...] r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił w pierwszej kolejności przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mające zastosowanie w sprawie, a następnie stwierdził, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawczy majątkowego, który decyduje o przyjęciu podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan zagospodarowania. Podkreślił, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, a ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Na podstawie przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] r. wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę 35.998,00 zł. Biegły przedstawił charakterystykę utworzonej z działki nr 2, działki przejętej nr 1, podkreślając jej lokalizację na terenach niezabudowanych, rolnych, w pobliżu terenów niezabudowanych, ale także terenów zabudowy mieszkaniowej. Biegły ustalił, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. działka nr 1 położona jest w ternie oznaczonym symbolem RP- tereny upraw polowych. Zatem dokonując wyceny nieruchomości zbadał, czy jej przeznaczenie zgodne jest z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Dokonał w tym celu analizy cen nieruchomości nieprzeznaczonych pod zabudowę (działki rolne, leśne, pastwiska, nieużytki) lub przeznczone pod zabudowę tylko w niewielkiej części a także nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Analiza wykazała, ze nieruchomości nieprzeznczone pod zabudowę z rynku lokalnego posiadają średnią cenę w wysokości ok. 11,32 zł/m², a z analizy rynku nieruchomości drogowych wynika, ze cena średnia takich gruntów wynosi 80,38 zł/m². Powyższe przesądziło o oszacowaniu nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celi wywłaszczenia, czyli drogowego. Do bazy nieruchomości porównawczo przyjęto 12 transakcji nieruchomościami drogowymi w terenu województwa [...] z okresu od marca 2014 r. do grudnia 2015 r. spełanijących kryterium podobieństwa. Ceny mieściły się w przedziale od 34,16zł/ m² do 67,67 zł/², z ceną średnią 52,93 zł/m². Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono w drodze korekty ceny średniej nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przepisane poszczególnym cechom tych nieruchomości takie jak - atrakcyjność położenia, stan zagospodarowania, sąsiedztwo, uzbrojenie terenu. Odnosząc się do zarzutu braku aktualizacji cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu, rzeczoznawca wskazał, że stwierdzono stabilność cen transakcyjnych, nie było zatem potrzeby aktualizowania cen współczynnikiem korygującym cenę ze względu na upływ czasu. Ostatecznie rzeczoznawca określił cenę 1m² przedmiotowego gruntu w wysokości 49,79zł, co w konsekwencji dało wartość za 0,0723ha powierzchni działki nr 1 - kwotę 35.998,00 zł. W zakresie zgłoszonych przez strony zastrzeżeń organ wyjaśnił, że rzeczoznawcza wyjaśnił swoje stanowisko i podtrzymał wycenę zawartą w operacie szacunkowym. Po analizie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania, iż postępowanie w sprawie ustalenie odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Analiza zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego wskazuje, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie dla celu ustalenia niniejszego odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował metodę określoną w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza transakcji gruntowych wykazała zdaniem biegłego, że nieruchomości drogowe podobne do wycenianej, osiągają większe wartości niż nieruchomości bez prawa zabudowy. W zakresie wyboru nieruchomości do porównań, orzecznictwo wypowiadając się wielokrotnie wskazywało, że wybór nieruchomości podobnych należy do biegłego. Subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej, że strona w toku postępowania nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów mogących podważyć ustalenia biegłego. Odwołujący nie złożyli przeciwdowodu świadczącego o wadliwości wyceny sporządzonej na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami winni przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za niezasadne. Wskazał, że biegły odwołał się do standardu zawodowego rzeczoznawców. Wyjaśnił, że analiza rynku wykazała stabilizację cen w monitorowanym okresie. Brak jest zatem podstaw do negowania przyjętych przez biegłego cen do porównań transakcji. W zakresie nieprzyjęcia wniosku o powołanie drugiego biegłego w sprawie, organ wyjaśnił, że przygotowany w sprawie operat został oceniony pozytywnie i stąd wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Uwzględnienie takiego wniosku byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania. Nadto zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W stosunku do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ także nie stwierdził ich naruszenia. Wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie poprzedzone zostało wnikliwą i wyczerpującą analizą materiału dowodowego, a organ podjął wszystkie czynności zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zapewnił stronom czynny udział w na każdym etapie niniejszego postępowania. Odrębne, jednobrzmiące skargi złożyli J. F. - M., T. G., A. G. i D. G. Zarządzeniami Sądu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sprawy zostały połączone celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skargach zarzucono decyzji Wojewody [...] obrazę: - art. 7 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezkrytyczne przyjęcie za własne ustaleń wyrażonych opinią rzeczoznawcy, pomimo zawartych w niej oczywistych błędów rzeczowych, - art. 7 i w związku z art. 77 i art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie drugiej opinii biegłego, wobec oczywistych uchybień opinii uzyskanej w sprawie, - naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie uzasadnienia w większości nie odnoszącego się do zastrzeżeń strony, niepełnego i opartego na opinii biegłego, - naruszenie art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w przedmiocie wyceny nieruchomości przymusowo wywłaszczonej z niezachowaniem należytej staranności bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Uwzględniając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu uznali wydaną w sprawie decyzję za jednoznacznie błędną, jako opartą na opinii biegłego obarczonego rażącymi błędami czyniącymi jej bezużyteczność w postępowaniu. Skarżący podtrzymali wszystkie zarzuty zgłoszone w postępowaniu administracyjnym. Podkreślili nierzetelność w wykonaniu operatu i oddalenie złożonych wniosków dowodowych. Podtrzymali w całości wywód wyrażony w odwołaniu, szczególnie w zakresie naruszenia art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie za nieruchomości podobne - nieruchomości rażąco odmiennych, nie spełniających przesłanek ustawowych podobieństwa. W ocenie skarżących wielość zastrzeżeń w stosunku do opinii biegłego rzeczoznawcy powodowała prawdopodobną konieczność ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący podkreślili, iż zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na organie administracji ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, która to zasada została w sposób rażący naruszona. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. pełnomocnik skarżącego A. G. podtrzymała jego skargę i zawartą w niej argumentację. Ponownie zakwestionowała dobór nieruchomości do porównania, wskazując na ich mankamenty. Dodała też, że organ nie odniósł się do wniosku o powołanie nowego biegłego, względnie przedłożenia opinii prywatnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę, zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracyjne nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Taki zakres kontroli wynika zaś jednoznacznie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Budowa Obwodnicy [...]". Nie pozostaje sporne, że położona w J. działka nr 1 obr. [...] o powierzchni 723m² pozostająca we współwłasności skarżących z dniem 12 kwietnia 2016 r. (kiedy decyzja stała się ostateczna) stała się z mocy prawa własnością Miasta J. Podstawę ustalenia odszkodowania za przejęty grunt zasadnie zatem stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Zgodnie z regulacją zawartą w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługiwały do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe przysługuje odszkodowanie. Stosowanie do treści art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, według którego odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 - czyli przejęte w trybie tej ustawy, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli w tym przypadku Prezydent Miasta J. Wysokość należnego skarżącym odszkodowania została ustalona stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonego prawa. Opinię taką przygotował biegły rzeczoznawca majątkowy B. P. w formie operatu szacunkowego opatrzonego datą [...] r. Określił w nim wartość prawa własności na kwotę 35.998,00 zł. Przygotowując przedmiotowy operat szacunkowy uwzględnił cel wyceny i rodzaj wycenianej nieruchomości, określił jej wartość zgodnie z art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegły ustalił, że przedmiotowa działka nr 1 według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w J. nr [...] r. z dnia [...] r. położna jest w terenie oznaczonym symbolem RP - tereny upraw polowych. Zatem dokonując wyceny nieruchomości biegły zbadał, czy jej przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Dokonał w tym celu analizy cen rynku nieruchomości nieprzeznczonych pod zabudowę (tyj działek rolnych, leśnych, pastwisk i nieużytków). Analiza ta wykazała, że ceny nieprzeznaczone pod zabudowę z rynku lokalnego osiągały cenę średnią w wysokości 11,32zł/m². Z kolei analiza rynku drogowego wykazała, że średnia cena gruntów przeznaczonych pod drogę w województwie wynosi 80,38zł/m². Zdaniem biegłego i organów orzekających w sprawie powyższe przesądziło o oszacowaniu nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia. Tak biegły jak i orzekające organy odwołały się w tym zakresie do treści art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyjaśniając jednak w sposób wyczerpujący i przekonujący zastosowania w sprawie prawa korzyści z tego właśnie przepisu. Zasady określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa bowiem przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Niewątpliwie ma on znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. To ostatnie sformułowanie odwołujące się do treści art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującego kolejność i sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości, nie jest pozbawione znaczenia. Skoro wartość nieruchomości ma być ustalana z uwzględnieniem jej przeznaczenia – w pierwszej kolejności – zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uwzględnienie "ustaleń decyzji" jest wykluczone, to nie można wartości tej ustalać z uwzględnieniem przeznaczenia określonego tą decyzją. W tym samym przepisie § 36 znajdują są zapisy (ust. 3) szczegółowo i szczególnie regulujące sposób ustalania ostatecznej wartości nieruchomości w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Wówczas wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: – wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, – wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zdaniem składu orzekającego w sprawie przyjąć należy, że możliwość powiększenia do 50% wynikającej z szacunku wartości nieruchomości, sama w sobie stanowi rodzaj "przywileju". Nie można zaś uznać za prawidłową i zgodną z prawem sytuację, w której były właściciel nieruchomości miałby korzystać z obu przywilejów łącznie. Do takiego zaś rezultatu prowadziłby pogląd, że przepis § 36 rozporządzenia i art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować łącznie. Regulacje te wszak wzajemnie się wykluczają. Obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia nie wprowadzają zasady, że ust. 3 omawianego § 36 mają zastosowanie tylko w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji dotyczących nieruchomości "drogowych". Istotą zmiany zapisów § 36, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r., było odstąpienie od (powszechnie stosowanego) szacowania nieruchomości przejmowanych pod drogi na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych i wprowadzenie zasady szacowania według danych z rynku nieruchomości właściwego dla nieruchomości przejmowanej. Obecnie to właśnie ust. 3 § 36 rozporządzenia ustala sposób szacowania i ustalania odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi. Przepis ten nie przewiduje w ogóle możliwości szacowania nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości drogowych. Do takich danych natomiast odsyła ust. 4 § 36, który jednak dotyczy nieruchomości przeznaczonych na dzień wydania decyzji ("wywłaszczeniowej") pod drogi. Takiej sytuacji nie było w niniejszej sprawie, gdzie przeznaczenie przejmowanej działki według art. 154 ustawy i zgodnie z obowiązującym planem miejscowym - to teren upraw rolnych. Stąd też ustalona przez biegłego wartość 1m² nieruchomości o przeznaczeniu rolnym - niezabudowanym - powinna stanowić podstawę do ustalenia należnego stronom odszkodowania, powiększonego ostatecznie o 50%. Ostatecznie tak biegły, jak i orzekające w sprawie organy ustalając wysokość odszkodowania, przyjęły wadliwie kryterium "prawa korzyści", bez uwzględnienia przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, podczas gdy to właśnie ten przepis, jako szczególny, w rozpoznawanej sprawie winien mieć zastosowanie. Mając jednak na uwadze regulację art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wyrażona w tym przepisie zasada reformationis in peius - ma przeciwdziałać sytuacji pogorszenia, wskutek działania sądu, materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd przy zastosowaniu prawa korzyści dla skarżących uznał je za prawidłowe. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Na marginesie należy uznać, że poza powyższym, Sąd nie uznał zarzutów zgłoszonych w skargach za zasadne. Biegły przygotował bowiem operat szacunkowy przy uwzględnieniu wszystkich wymagań i zasad. Do porównania przyjął nieruchomości podobne mając na uwadze wskazania zawarte w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ustaloną w ten sposób wartość średnią skorygował wymaganymi wskaźnikami. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wniosku skarżących o przygotowanie w sprawie drugiego operatu szacunkowego, należy podkreślić, iż brak jest podstaw dla składania przez skarżących takiego wniosku, prowadzącego jak zauważyć organ do wydłużenia postępowania, ale także do dodatkowych, nieuzasadnionych kosztów. Natomiast zgodnie z art. 157 ustawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Strony skarżące nie zgłosiły jednak takiego wniosku, podobnie jak nie przedstawiły własnego prywatnego operatu szacunkowego, który razem z przygotowaną w sprawie opinią biegłego mógłby podlegać badaniu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie sposób także uznać za zasadne twierdzeń skarżących, iż organy błędnie ustaliły przeznaczenie i charakter przedmiotowej działki. Przesądzający w tym względzie jest zapis dotyczący tego terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.