II SA/Gl 628/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 20 września 2018 r. nr XLVIII/267/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Gminy Chełm Śląski 20 września 2018 r. podjęła uchwałę nr XLVII/267/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ograniczonego ulicami Kolberga, Wiosenna, Techników. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli K.K. i J.K. (dalej skarżący) reprezentowani przez radcę prawnego A.A. W skardze tej wystąpili o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej przeznaczenie działki 1 na cele rolnicze. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a to: art. 17 pkt 12 i 13 tej ustawy poprzez pominięcie i nierozpatrzenie w czasie trwania procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosku skarżących z 9 marca 2018 r. zgłoszonego w odpowiedzi na obwieszczenie Wójta Gminy z 19 lutego 2018 r.; art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 powyżej wymienionej ustawy poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętej planem; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1,2,6 i 7 wskazanej ustawy poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności; art. 1 ust. 3 tej ustawy poprzez ustalenie przeznaczenia terenu bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione, ograniczenie właściciela w możliwości korzystania z należących do niego nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem obowiązku realizacji przez gminę zadań własnych dotyczących między innymi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budownictwa mieszkaniowego. W motywach skargi rozwinięto postawione przedmiotowej uchwale zarzuty, przy czym wpierw wskazano na legitymację poszczególnych osób do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku J.K. legitymacja ta wynika z faktu bycia współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, natomiast K.K. występuje w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na przedmiotowej działce. W dalszej kolejności odniesiono się do poszczególnych zarzutów sformułowanych na wstępie skargi. Zdaniem skarżących 9 marca 2018 r. skierowali do organu gminy wniosek o ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki jako przeznaczonej pod budowę budynków wielorodzinnych i organ przyjmujący kwestionowaną uchwałę nie odniósł się do tego wniosku, a tym samym dopuścił się naruszenia wskazanych przez nich przepisów. W ocenie skarżących organy gminy nie wyważyły w sposób prawidłowy interesu publicznego i interesu indywidualnego, a co więcej Rada Gminy nie uzasadniła przeznaczenia spornego terenu na działalność rolniczą. W dalszej części skargi przybliżono działania podejmowane w sprawie dotyczącej uzyskania warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji na przedmiotowej działce. W ich ocenie działania ze strony władz gminy zmierzały do maksymalnego przedłużania prowadzonego postępowania tak, aby został przyjęty niekorzystny dla nich miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W końcowej części tego fragmentu skargi podkreślono, że organy gminy dokonały błędnej interpretacji interesu publicznego, ponieważ przeznaczając znaczną część terenu objętego planem na prowadzenie działalności rolniczej ograniczono możliwość wznoszenia na tym terenie budynków mieszkalnych, a tym samym odstręczono tym ewentualnych innych inwestorów, a tym samym przyczyniła się do obniżenia wpływów do budżetu. Podnosząc zarzut naruszenia postanowień art. 140 Kodeksu cywilnego wskazano, że przyjęte w planie przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka skutkuje tym, że staje się ona bezwartościowa i brak jest możliwości jej dalszego wykorzystywania, tym bardziej, że na działalność rolniczą się nie nadaje z uwagi na niską klasę. W konsekwencji uznano, że organy gminy przekroczyły przysługujące jej granice władztwa planistycznego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym podniesiono, że ustawa ta nakłada na gminę obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W ocenie skarżących realizacja tego obowiązku polega również na tym, że przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w nim możliwość zaspokajania tego typu potrzeb. Podkreślono, że obszar, który w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na działalność rolniczą, jest położony wzdłuż ulic, na których znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również punkty użyteczności publicznej oraz punkty usługowe. Dodatkowo zaznaczono, że w niewielkiej odległości od wskazanego terenu zlokalizowane są wielokondygnacyjne budynki mieszkalne, co oznacza, iż przeznaczenie przedmiotowego terenu na cele mieszkaniowe, nie naruszałoby ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chełm Śląski wniósł o oddalenie skargi uznając ją za bezzasadną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ ten zaakcentował, że nie dysponuje żadnym pismem skarżących, w którym zgłaszaliby wnioski do przedmiotowego planu, a w szczególności pismem z 9 marca 2018 r. Zaznaczono, że w trakcie procedury planistycznej skarżący nie wykazali żadnej aktywności i nie brali udziału w publicznej dyskusji. Odpowiadający organ gminy nie podzielił postawionego w skardze zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem do posiadanej przez nich nieruchomości. W ocenie organu postanowienia planu są zgodne z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chełm Śląski z 21 czerwca 2007 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ładu przestrzennego podniesiono, że działka skarżących znajduje się pośród gruntów rolnych, pozbawiona jest dostępu do infrastruktury technicznej, w tym dróg, które byłyby w stanie zapewnić wystarczającą i bezpieczną obsługę komunikacyjną potencjalnej inwestycji zabudowy mieszkaniowej. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 150 m na zachód od granicy przedmiotowej działki przy ul. Kolberga. Podniesiono również, że na terenie gminy znajdują się tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową, które nie są wykorzystywane przez potencjalnych inwestorów. Fakt ten nie zmusza gminy do przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, zwłaszcza tam, gdzie brak jest rozbudowanej infrastruktury funkcjonalno-przestrzennej. Za bezzasadny uznano zarzut przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Zdaniem organu z uwagi na postanowienia studium brak było możliwości przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka pod zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi tej za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności z możliwości korzystania z nieruchomości. W końcowej części odpowiedzi ustosunkowano się do ostatniego zarzutu sprowadzającego się do tego, że gmina nie realizuje ciążących na niej obowiązków w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Zarzut ten uznano za bezzasadny i podniesiono, że na terenie gminy znajduje się wystarczająca ilość terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową i znajduje to umocowanie w bilansie przewidzianym postanowieniami art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Po myśli art. 147 przywołanej powyżej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Postanowienia przedmiotowej ustawy nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organu gminy, poza kryterium zgodności z prawem. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie rozstrzygnąć kluczowe z punktu widzenia rozpoznawanej sprawny zagadnienia, a mianowicie które przepisy będą miały zastosowanie oraz to czy skarżący legitymują się interesem prawnym we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia przyjdzie stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym przywołaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r., oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym przywołaną ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie przywoływanej ustawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 20 września 2018 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W tej sytuacji przejść należy do drugiego z wyodrębnionych zagadnień, a mianowicie do legitymacji skargowej obu skarżących. Podkreślić trzeba, że po myśli przywoływanego już art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w oparciu o ten przepis wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżących interesu prawnego trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie przywoływanego przepisu skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W realiach rozpoznawanej sprawy J.K. jest współwłaścicielem działki wymienionej w petitum skargi. Natomiast interes prawny drugiego ze skarżących wynika z tego, że z jego inicjatywy prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce. W ocenie składu orzekającego legitymowanie się interesem prawnym na gruncie postępowania administracyjnego jest wystarczającym wykazaniem legitymowania się interesem prawnym na gruncie przywołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym. W konkluzji uznać należy, że skarżący wykazali się interesem prawnym w możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będąca aktem prawa miejscowego, a w niniejszej sprawie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro skarżący wykazali interes prawny we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Chełm Śląski, tym samym rozważyć należy zasadność sformułowanych zarzutów. Pierwszy z zarzutów odnosi się do nie rozpoznania przez Radę Gminy Chełm Śląski zgłoszonego 9 marca 2018 r. wniosku w związku z pracami prowadzonymi nad przyjęciem kwestionowanej uchwały. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku zasadności tego wniosku, wniesiona skarga musiałaby być uwzględniona, jednakże akta administracyjne przedłożone przez odpowiadającą na skargę gminę nie zawierają takiego wniosku. Znajduje to potwierdzenie w treści poszczególnych uchwał podejmowanych przez przywołany organ, mocą których odnosił się on do tego typu wniosków składanych w trakcie procedury planistycznej. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem, pełnomocnik skarżących oświadczył, iż wiedzę o tym, że 9 marca 2018 r. skarżący składali taki wniosek uzyskał od nich, natomiast pełnomocnik nie był w stanie udokumentować jego złożenia. W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie uznać, że sformułowany w punkcie pierwszym zarzut nie jest trafny, albowiem skarżący i ich pełnomocnik nie byli w stanie wykazać, że 9 marca 2018 r. złożyli taki wniosek w trakcie prowadzonej procedury planistycznej, a zobowiązany do zajęcia stanowiska organ gminy pominął ich w ramach udzielanych odpowiedzi. Skoro skarżący nie są w stanie wykazać, że taki wniosek składali, a przedstawiciele Gminy Chełm Śląski w sposób jednoznaczny i kategoryczny stwierdzają, że takie pismo do siedziby urzędu nie wpłynęło, tym samym sformułowany zarzut nie może być uwzględniony. Na marginesie można zauważyć, że wnioski innych osób, właścicieli nieruchomości na obszarze objętym rozpoznawanym planem, nie zostały uwzględnione przez Radę Gminy Chełm Śląski. W skardze do tutejszego Sądu skarżący podnieśli zarzut przekroczenia przez władze gminy przysługującego im władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Tak sformułowany zarzut uzasadnili przeznaczeniem znacznej części terenu objętego planem na działalność rolniczą, a nie stworzono możliwości innego wykorzystania tych nieruchomości. Tak sformułowany zarzut wymyka się sądowej kontroli, ponieważ sformułowany on został na dużym poziomie ogólności i nie odnosi się do naruszenia konkretnej normy prawnej. Odwołanie się wyłącznie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wystarczające. Podnosząc tego typu zarzut wskazać należy przejawy przekroczenia przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. W rozpoznawanej sprawie z przekroczeniem granic tego władztwa nie można mówić, ponieważ organy gminy nie tylko nie zmieniły przeznaczenia przedmiotowych terenów, to ich rozstrzygnięcia mają umocowanie w postanowieniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W konsekwencji uznać należy podniesiony zarzut za nietrafny i nie dający podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Kolejny zarzut sformułowany w skardze związany jest z naruszeniem regulacji dotyczących ładu przestrzennego. W ocenie skarżących brak jest regulacji dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, walorów ekonomicznych i prawa, własności. Podniesiony zarzut nie jest trafny. Dostrzec należy to, że działka będąca przedmiotem sporu znajduje się wewnątrz obszaru objętego przedmiotowym planem i nie dysponuje ona stosowną infrastrukturą. Okoliczności podnoszone przez skarżących związane są z terenami zlokalizowanymi na skraju terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przewidziane w planie rolnicze wykorzystanie terenu, na którym znajduje się działka skarżących, nie może naruszać ładu przestrzennego, ponieważ zachowana została jego dotychczasowa forma wykorzystania. W tym przypadku można mówić jedynie o niewykorzystanej potencjalnie możliwości zmiany ładu przestrzennego występującego na tym terenie. Wskazana okoliczność jednakże nie jest wystarczającą przesłanką dla uwzględnienia wniesionej skargi i uchylenia kwestionowanej uchwały. W skardze do tutejszego Sądu podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie właściciela w możliwości korzystania z należącej do niego rzeczy. Stosownie do postanowień tego przepisu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tak sformułowany zarzut sprowadza się do tego, że w ocenie skarżących, organy gminy przeprowadzając procedurę planistyczną bez zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na umożliwiającą zabudowę jednorodzinną lub wielorodzinną, na którym znajduje się ich działka, dopuściły się naruszenia przywołanego przepisu. Zdaniem składu orzekającego zarzut ten nie jest trafny, ponieważ organy gminy utrzymały sposób wykorzystania tej nieruchomości, a zatem nie ograniczyły dotychczasowego sposobu jej wykorzystania, jak również nie wprowadzono takich regulacji, które uniemożliwiają wykorzystanie tej nieruchomości w dotychczasowy sposób. Istota zarzutów sprowadza się do tego, że władze gminy nie zmieniły przeznaczenia tego terenu zgodnie z oczekiwaniami skarżących, jednakże takim działaniem nie mogły ograniczyć prawa własności, ponieważ nie ingerowały w to prawo. Ostatnim zarzutem kierowanym pod adresem kwestionowanej uchwały jest nie realizowanie ciążącego na gminie obowiązku realizacji przez gminę zadań własnych w zakresie zapewnienia zaspokojenia zbiorowych potrzeb w zakresie budownictwa mieszkaniowego, a zatem naruszenie postanowień art. 7 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ jak wynika to z oświadczeń zawartych w odpowiedzi na skargę gmina dysponuje wystarczającymi terenami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe, które są w znikomym stopniu wykorzystywane. Zatem w ocenie składu orzekającego organy gminy nie dopuściły się naruszenia postanowień tych przepisów, ponieważ z ich naruszeniem spotkalibyśmy się wówczas, gdyby gmina nie dysponowała wystarczającą ilością terenów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe. Skoro taka potrzeba nie występuje, tym samy brak podstaw dla uznania, że gmina dopuściła się naruszenia przywołanych powyżej przepisów. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że stawiane kwestionowanej uchwale zarzuty nie mają umocowania w przepisach prawa i nie zasługują na uwzględnienie. Natomiast na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że sygnalizowane zastrzeżenia co do zasad przeprowadzania postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w ramach niniejszego postępowania nie mogły być uwzględniane, ponieważ one w żaden sposób nie wiążą się z istotą niniejszego postępowania. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić.