II SA/Gl 629/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. M. i K. K. zam. w D. przy ul. [...] (nazywani w dalszej części uzasadnienia również "skarżącymi") wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (w dalszej części uzasadnienia również jako "PINB") z pismem w sprawie przebudowy budynku położonego w D. przy ul. [...]. Poinformowali, iż podczas ocieplenia budynku została zmieniona konstrukcja dachu i w chwili obecnej jest on częściowo zlokalizowany na ich nieruchomości. Organ I instancji dnia [...] r. przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], której właścicielem jest M. K. Stwierdzono, iż w stojącym budynku zmieniono konstrukcję dachu i wykonanie innych robót budowlanych. Pismem z dnia [...]r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]r. PINB w D. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce 1 km 10 przy ul. [...] w D. wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bez konieczności ustalenia niezbędnych zabezpieczeń i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia: - ekspertyzy technicznej, dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z inwentaryzacją, wskazującej sposób doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z przepisami, - kopii uprawnień osoby lub osób sporządzających ww. dokumenty. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]PINB nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bez nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Powyższa decyzja została zaskarżona w drodze odwołania przez skarżących, którzy podnieśli, że została ona wydana bez należytego rozpoznania sprawy, a w szczególności organ powiatowy zdaniem Skarżących nie zajął się ociepleniem ściany granicznej, rozbiórką dachu, podwyższeniem ściany granicznej szczytowej o 3 m, budową nowego dachu o zmienionych spadach połaci dachowej oraz brakiem ściany oddzielenia ogniowego. Dnia [...]r. inwestor przedłożył projekt budowlany i ekspertyzę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, z których wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest w dobrym stanie technicznym, oraz że do wykonania została przeróbka części dachu, polegająca na wymurowaniu "murku ogniowego" o wysokości 30 cm oraz szerokości 30 cm na ścianie granicznej (północna strona budynku). W ramach prowadzonego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystąpił do Prezydenta D. o przesłanie dokumentacji budowlanej związanej z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym. Prezydent, poinformował, iż w odniesieniu do spornego budynku wpłynęło tylko zgłoszenie robót budowlanych polegających na ociepleniu przedmiotowego budynku mieszkalnego, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, brak natomiast dokumentacji budowlanej związanej z ww. budynkiem. W konsekwencji organ II instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia PINB z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie (dnia [...]r.) przeprowadził oględziny na przedmiotowej działce i ustalił, że w dniu oględzin w przedmiotowym budynku nie były prowadzone żadne roboty budowlane, budynek nie był użytkowany oraz nie stwierdzono wybudowania muru ogniowego od strony działki nr "2". Ponadto ustalono, że stan techniczny spornego budynku nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W dniu 19 października 2012 r. inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną budynku sporządzoną przez mgr inż. M. J., z której wynika, iż przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym oraz że zaleca się wykonanie "murku ogniowego" na ścianie granicznej budynku. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi wykonać czynności i roboty budowlane mające na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robot budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu i przebudowie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami § 235 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie t.j.: - ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej (ogniomur wykonać z cegły pełnej o grubości min 25 cm, - zabezpieczyć obróbkę blacharską, wykonaną zgodnie z załączonym opisem - pkt 7 oraz rysunkiem), oraz nakazał przedłożyć protokoły badań i sprawdzeń instalacji wewnętrznych i oświadczenie osoby nadzorującej roboty, o ich wykonaniu zgodnie z warunkami decyzji i rozwiązaniami wynikającymi z ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. M. J. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli skarżący wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej, która będzie: - jednoznacznie i precyzyjnie określała warunki i zakres czynności nałożonych na inwestora, - zabezpieczała prawo własności odwołujących, - jednoznacznie i precyzyjnie uzasadniała stan prawny i jego wpływ na decyzję, - eliminowała obecny stan zagrożenia pożarowego, w jakim pozostaje przedmiotowy budynek do niezbędnego minimum. Odwołujący zarzucili, iż nakaz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego został określony w sposób mało precyzyjny oraz wysunięcie tylko jednej ściany oddzielenia przeciwpożarowego spowoduje spełnienie warunków zabezpieczenia przeciwpożarowego tylko z jednej strony budynku. Zarzucili nadto, iż zaskarżona decyzja została oparta na błędnej podstawie prawnej. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB, stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409), w myśl którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że przez stan zgodny z prawem należy rozumieć sytuację, kiedy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa administracyjnego, a zwłaszcza z przepisami prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie organ powiatowy zaskarżoną decyzją nakazał między innymi wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, którą należy wysunąć co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej. W tym miejscu trzeba podkreślić, że przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w dziale VI rozdz. 1 i 2 regulują wymagania przeciwpożarowe w zakresie klasy odporności ogniowej dla elementów budynku. W myśl § 209 ust. 2 i § 213 pkt 1a wspomnianego rozporządzenia wymagania w zakresie klasy odporności pożarowej budynków nie dotyczą między innymi budynków mieszkalnych jednorodzinnych, do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie, zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (budynki mieszkalne). Oznacza to, że dla elementów budynku nie stawia się wymagań w zakresie klasy odporności ogniowej. Z kolei zgodnie z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5, co oznacza że winna być ona wykonana z materiałów niepalnych, bez otworów okiennych lub drzwiowych. Należy także podkreślić, że w myśl § 235 ust. 2 ww. rozporządzenia ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Natomiast zgodnie z § 235 ust. 3 ww. Rozporządzenia w budynku z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość, co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości, co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przykrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Organ odwoławczy wskazał dalej, że jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. M. J., inwestor dokonał przebudowy dachu spornego budynku mieszkalnego, poprzez wymianę pokrycia dachowego i więźby dachowej oraz wykonanie wieńca opaskowego na ścianie kolankowej w celu dodatkowego zabezpieczenia konstrukcji budynku. Ponadto wymienioną więźbę zabezpieczono środkami ognioochronnymi, stare pokrycie dachowe zamieniono "blachodachówką", a zakończenie dachu od strony działki nr "2" zabezpieczono obróbką blacharską. Z kolei ściana zewnętrzna od strony działki nr "2" została w całości wykonana z materiałów niepalnych (cegła pełna na zaprawie cementowo-wapiennej oraz wieńce żelbetowe). W związku z powyższym należy stwierdzić, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego w przedmiotowym budynku spełnia wymagania określone w § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r., Odpowiadając na zarzuty dotyczące błędnego zakwalifikowania spornych robót budowlanych oraz oparciu zaskarżonej decyzji o niewłaściwą podstawę prawną organ II instancji podkreślił, że o nadbudowie i tym samym o budowie w rozumieniu prawa budowlanego można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja. W analizowanej sprawie inwestor nie wybudował dodatkowej kondygnacji, lecz przebudował dach przedmiotowego budynku, poprzez wymianę pokrycia dachowego i więźby dachowej. Ponadto poddasze nie uzyskało nowej funkcji, dalej ma charakter nieużytkowy, co potwierdza dokumentacja fotograficzna z oględzin. Nadto, jeśli roboty budowlane nie zmieniają charakterystycznych parametrów obiektu, w tym jego wysokości i kubatury oraz jeśli brak jest możliwości zakwalifikowania robót jako rodzaju budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy), to stanowią one przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 "a" ustawy Prawo budowlane. Z kolei odnosząc się do kwestii naruszenia prawa własności w skutek zrealizowania przedmiotowych robót budowlanych, [...] organ podkreślił, że zgodnie stanowiskiem wyrażonym przez NSA w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, nie ma podstaw prawnych do wymagania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli do tutejszego Sądu M. i K. K. Domagali się przeprowadzenia przez Sąd postępowania w celu doprowadzenia stanu technicznego budynku do zgodnego z przepisami i nie naruszającego dóbr osobistych skarżących, szczególnie poprzez: - likwidację części dachu wystającej poza lico ściany granicznej budynku, - wybudowanie murku ogniowego na ścianie granicznej. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. (sygn. II SA/Gl 415/13) uchylił skarżoną decyzję. Nie zgodził się z twierdzeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że wykonanie przez inwestora dachu, który wkracza na teren działki skarżących, może podlegać legalizacji. Wskazał również, że organ oceniając możliwość legalizacji samowolnych robót winien był, czego nie uczynił, rozważyć czy istotnie inwestor w trakcie przebudowy dachu zajął część działki skarżących, a jeśli tak to czy miał prawo do dysponowania tym fragmentem nieruchomości na cele budowlane, a następnie ocenić wpływ ustalonych okoliczności na prowadzone postępowanie. Natomiast odnośnie kontrowersji pomiędzy organem II instancji a skarżącymi dotyczącej obowiązku, lub braku obowiązku wyprowadzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego Sąd wskazał, iż jest prawem i obowiązkiem organu kontrola i ocena zebranych w sprawie dowodów, w tym sporządzonych opinii czy ekspertyz. Organ odwoławczy uprawniony jest zatem zarówno do zaakceptowania, jak i podważenia zawartych w ekspertyzie i zaakceptowanych przez organ I instancji tez i wniosków. Podważenie jednak tez wyrażonych przez biegłego wymaga dogłębnego zbadania całokształtu sprawy i dogłębnego wykazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn i podstaw prawnych takiego stanowiska. Ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystąpił do PINB w D. o przeprowadzenie oględzin spornej nieruchomości (sporządzenie protokołu oraz dokumentacji fotograficznej) w celu ustalenia czy inwestor w trakcie przebudowy dachu budynku zajął część nieruchomości skarżących. Oględziny takie odbyły się dnia [...] r. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie skarżących, iż nie wyrazili oni zgody na zajęcie części ich nieruchomości w związku z przebudową domu dokonywaną przez M. K. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB z dnia [...]r. i nakazał inwestorowi: - wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony nieruchomości skarżących, którą należy wysunąć na co najmniej na 0,3 m od lica ściany – zgodnie z ekspertyzą sporządzoną przez M. J. lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 metrów i klasie odporności ogniowej E I 60, - wykonać rozbiórkę części elementów konstrukcyjnych dachu i pokrycia dachu wystających poza lico ściany szczytowej na nieruchomość skarżących (tj. nieruchomość 2). Wyznaczył również termin do dokonania ww. czynności do dnia 30 września 2014 r. Na decyzję organu II instancji skargę do tutejszego Sądu złożyli M i K K. Zarzucili organowi wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia zasadniczych wskazań zawartych we wcześniej przytoczonym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 września 2013 oraz błędną i stronniczą interpretację przepisów na korzyść inwestora. Podnieśli również, że rozstrzygnięcie [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego: - nie nakłada na inwestora sporządzenia dokumentacji powykonawczej oraz stosownych protokołów odbioru technicznego, - nie nakłada na inwestora obowiązku wybudowania "murku ogniowego" na dachu tylko wykonanie ściany oddzielenia ogniowego o odległości 0,3 m od lica ściany Wnieśli również o weryfikację terminu dokonania czynności przez inwestora jako zbyt odległego w czasie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji [...] nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Oceniając postępowanie organu II instancji w tym zakresie Sąd uznał, iż nałożone przez niego na inwestora obowiązki spełniają wymagania powyższego przepisu. Przede wszystkim nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę części konstrukcyjnych dachu i pokrycia dachu nielegalnie przebudowanego budynku, wystające poza lico ściany szczytowej w kierunku działki sąsiedniej – o numerze 2 k.m. 10. Takie rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione, gdyż M. K. nie legitymuje się prawem do wykorzystania ww. nieruchomości na cele budowlane. Ten element rozstrzygnięcia organu II instancji nie budzi zresztą zastrzeżeń skarżących. Organ w skarżonej decyzji nakazał również inwestorowi wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony nieruchomości skarżących, którą należy wysunąć na co najmniej na 0,3 m od lica ściany – zgodnie z ekspertyzą sporządzoną przez M. J. lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 metrów i klasie odporności ogniowej E I 60. Ten element rozstrzygnięcia wydaje się budzić największe wątpliwości skarżących. Analizując decyzję uznali oni, że organ nakazał wybudowanie nowej ściany oddzielenia ogniowego w odległości 30 cm od lica ściany (czyli faktycznie na terenie nieruchomości będącej ich własnością). Takie rozumienie nakazu nałożonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest jednak nieprawidłowe. Organ w swym rozstrzygnięciu wskazuje bowiem, iż powinno to nastąpić zgodnie z pkt 6 i 7 oraz rysunkiem "szczegóły obróbek blacharskich muru ogniowego" znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy sporządzonej przez M. J. Analiza tej ostatniej wskazuje, iż organ nakazał inwestorowi dokonanie dokładnie takich robót, jakich domagali się skarżący. Polegać mają one na podniesienie lica ściany tak, aby tworzyło ono murek o wysokości 30 centymetrów i grubości 25 centymetrów (zgodnie ze wspomnianym rysunkiem). Zupełnie absurdalna była by wykładnia inna, zakładająca, iż inwestor równolegle do lica istniejącej ściany winien wznieść drugą ścianę (na nieruchomości skarżących) spełniającą funkcję ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie Składu orzekającego zarzut skarżących, iż w decyzji nie zostały na inwestora nałożone obowiązki w zakresie sporządzenia dokumentacji powykonawczej oraz stosownych protokołów odbioru technicznego (zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa pożarowego), nie jest zasadny. Jak bowiem trafnie organ II instancji wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak w przepisach prawa powszechnie obowiązującego podstawy do nałożenia takiego obowiązku. Skarżący domagają się wreszcie dokonania przez Sąd "weryfikacji" terminu wykonania obowiązków nałożonych skarżoną decyzją na inwestora. Skład orzekający uznał, iż termin powyższy został określony prawidłowo. Niezależnie od tego wykonanie obowiązku ma nastąpić do dnia 30 września 2014 r., zatem zmiana wspomnianego terminu nie jest uzasadniona, biorąc pod uwagę termin rozstrzygania w tej sprawie. Zgodnie z art. 124 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.