II SA/Gl 63/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek WSA Rafał Wolnik Protokolant stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie od d a l a s k a r g ę Na mocy aktu notarialnego zawartego w dniu [...] r. Gmina C. oddała A – spółka z o.o. we W. w użytkowanie wieczyste działkę o numerze geodezyjnym [...] o pow. 0,3515 ha, położoną w C. przy ul. W. [...] – w celu wybudowania na niej obiektu kinowo – biurowo – usługowego z kręgielnią oraz parkingiem podziemnym, przy czym termin rozpoczęcia robót budowlanych ustalono do dnia [...] r., zaś termin zakończenia zabudowy – do dnia [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. użytkownik wieczysty zwrócił się o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy do dnia [...] r. Prezydent Miasta C. nie wyraził jednak zgody na prolongatę terminu, o czym powiadomiono użytkownika wieczystego pismem z dnia [...] r. W dniu [...] r. A Sp. z o.o. we W. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie wielofunkcyjnego budynku usługowego z garażem podziemnym, lecz wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Wreszcie, w dniu [...] r. powiadomiono użytkownika wieczystego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z powodu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, oddanej w użytkowanie wieczyste, zaś decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta C., ustalono dodatkową opłatę roczną w kwocie [...] zł, płatną do dnia [...] r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 63 ust. 2 – 4 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46 z 2000 r. poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż grunt oddany w użytkowanie wieczyste nadal użytkowany jest jako parking, zaś określona w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste inwestycja nie została rozpoczęta i nie toczy się żadne postępowanie o wydanie decyzji dla jej realizacji. Zdaniem organu, taki stan rzeczy oznacza, iż strona nie zabuduje nieruchomości w najbliższym czasie, bo nie podjęła w tym kierunku żadnych działań. W ocenie organu, nie jest też wystarczającym argumentem, usprawiedliwiającym opóźnienie budowy planowanych obiektów, przywołana przez stronę sytuacja na rynku kinematograficznym w C., gdyż od czasu nabycia nieruchomości, tj. od [...] r., sytuacja ta nie ulega zmianie, a przyszłych użytkowników obiektów można pozyskać w trakcie trwania inwestycji lub po jej zakończeniu. Wreszcie, organ I instancji wskazał na atrakcyjność nieruchomości ze względu na jej lokalizację, dostępność do urządzeń technicznych, jak i warunki geotechniczne i sytuacyjne. Teren działki położony jest bowiem w ścisłym centrum usługowo – administracyjnym C., przy siedzibie Urzędu Miasta, o doskonałych połączeniach komunikacyjnych, w pełni uzbrojony, z możliwością podłączenia do wszystkich mediów. W tej sytuacji organ orzekający stwierdził istnienie podstaw do naliczenia dodatkowej opłaty rocznej w kwocie [...] zł jako 10 % wartości nieruchomości z pierwszego roku, następującego po terminie bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości. W odwołaniu od decyzji A Sp. z o.o. we W. wniosła o jej uchylenie. Zdaniem strony, niezagospodarowanie nieruchomości nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych, a stanowisko organu wynika z nieznajomości procesu inwestycyjnego na rynku nieruchomości, w tym zasad finansowania inwestycji, jak również samego rynku nieruchomości komercyjnych. Odwołująca się podniosła, iż przeprowadziła szereg negocjacji celem pozyskania podmiotów zainteresowanych wynajęciem powierzchni w nieistniejącym jeszcze obiekcie, które jednak zakończyły się niepowodzeniem ze względu na utratę głównego klienta [...]. W tej zaś sytuacji rozpoczynanie inwestycji z ograniczonych środków własnych, bez żadnych gwarancji na przyszłe kredytowanie, mogłoby doprowadzić do upadłości spółki. Odwołująca się zarzuciła też, iż dodatkowym powodem załamania się jej planów była niewątpliwie decyzja władz miasta o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji przez konkurencyjną firmę ([...]). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, nie podzielając argumentacji, iż niezagospodarowanie działki oddanej w użytkowanie wieczyste nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż użytkownik wieczysty nie podjął działań zmierzających do uzyskania decyzji w sprawie realizacji inwestycji zgodnie z umową, a już w dacie zawarcia tej umowy, znana była sytuacja o udzielonych pozwoleniach na budowę dwóch obiektów kinowych w C. W tej sytuacji odwołania nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Sp. z o.o. we W. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 66 ust. 2,3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podtrzymała stanowisko, wyrażone w odwołaniu, iż niezagospodarowanie działki nr [...] w przewidzianym terminie nie było zależne od okoliczności, leżących po stronie spółki, a zatem nie ponosi ona odpowiedzialności z tego tytułu. Nadto w ocenie skarżącej niniejszą sprawą nie mogą być powiązane przyczyny nieuzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie podlegała kontroli sądowej. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż ustawodawca pozostawił uznaniu organowi administracji wydanie decyzji o wymierzeniu dodatkowej opłaty rocznej w przypadku niedotrzymania terminów zabudowy nieruchomości, oddanej w użytkowanie wieczyste. Obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje zaś z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie tych terminów, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z mocy art. 65 ust. 1 cyt. ustawy, nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie : 1) niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji, 2) złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tymczasem w niniejszej sprawie tego typu okoliczności nie miały miejsca. Z treści umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie wynika bowiem zobowiązanie Gminy C. do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, zaś skarżąca nie negowała ustaleń faktycznych organu I instancji co do stanu uzbrojenia terenu i możliwości podłączenia do wszystkich mediów. Nie został złożony wniosek o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, mimo że z treści pism skarżącej złożonych w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wynikało, iż z braku środków finansowych nie jest w stanie zabudować nieruchomości w sposób, ustalony w § 10 umowy notarialnej z dnia [...] r. Podkreślić przyjdzie, iż umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste określała zarówno termin rozpoczęcia zabudowy, jak i zakończenia inwestycji. Oba te terminy były stosunkowo krótkie. Tymczasem skarżąca wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o przedłużenie jedynie terminu rozpoczęcia budowy i to już po upływie niemal pół roku w stosunku do terminu, ustalonego w umowie. Aczkolwiek Prezydent C. udzielił odpowiedzi odmownej dopiero w [...] r., czyli po niemal roku od wpływu pisma strony, to i tak upłynął już wówczas bezskutecznie ustalony w umowie termin zakończenia zabudowy działki, o przedłużenie którego skarżąca w ogóle nie występowała. Godzi się też podkreślić, iż ustawodawca nie wymienił jako przesłanki negatywnej, wyłączającej możliwość określenia dodatkowej opłaty rocznej, przyczyn niezależnych od użytkownika, uniemożliwiających otrzymanie terminu zabudowy ustalonego w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Tego typu okoliczności mogą bowiem jedynie stanowić podstawę przedłużenia terminu umownego na wniosek użytkownika wieczystego, a i w tej sytuacji organ działa na zasadzie uznania administracyjnego ( art. 62 ust. 4 cyt. ustawy ). Oczywiście, pozostawienie organowi swobody co do wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 62 ust. 2,3 i 4 ustawy, nie oznacza działania na zasadzie dowolności. Podstawowym obowiązkiem organu administracji jest bowiem podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7 kpa ). Gwarancją dopełnienia tego wymogu jest zaś należyte uzasadnienie rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie sąd administracyjny nie stwierdził przekroczenia przez organy orzekające granic uznania administracyjnego. Stwierdzić bowiem przyjdzie, iż organy administracji rozważyły argumentację skarżącej co do przyczyn niezagospodarowania nieruchomości. Twierdzenia strony, iż działki nie zabudowano w sposób, określony w umowie o oddanie jej w użytkowanie wieczyste, bo zmieniła się koniunktura na rynku nieruchomości, a dodatkowym powodem była decyzja władz miasta o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji przez konkurencyjną firmę, mogą świadczyć jedynie o braku jakichkolwiek możliwości finansowych zabudowy działki i zamiarze czerpania korzyści z dotychczasowego sposobu jej użytkowania jako parkingu w centrum usługowo-administracyjnym miasta, co z całą pewnością koliduje z zamierzeniami Gminy C. jako właściciela i celem oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Wskazać też przyjdzie, iż twierdzenia strony skarżącej nie zostały poparte żadnymi dokumentami. W szczególności, nie wiadomo, jakiego rodzaju umowa i gwarancje finansowe łączyły skarżącą z koncernem [...]., aby na tej podstawie działając w dobrej wierze, zawarła umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste celem zabudowy działki obiektem kinowo – biurowo – usługowym oraz parkingiem podziemnym w terminie półtorarocznym od zawarcia umowy. Powstaje zatem pytanie, jak skarżąca deklarując znajomość mechanizmów rynkowych, bez dostatecznych własnych środków finansowych, zamierzała zrealizować w krótkim okresie poważną inwestycję, czy też w istocie chodziło tylko o osiąganie bez jakiegokolwiek ryzyka zysków z dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki. Wskazać też przyjdzie, iż wbrew oczekiwaniom skarżącej, Prawo budowlane nie może służyć jako instrument eliminacji z rynku konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Udzielenie pozwolenia na budowę następuje po spełnieniu przez inwestora wymogów ustawowych. Organy administracji architektoniczno – budowlanej nie działają na zasadzie uznania administracyjnego, w interesie konkretnego podmiotu gospodarczego. Skarżąca nie mogła liczyć zatem na protekcyjne działanie organu I instancji. Działalność gospodarcza z reguły niesie ryzyko finansowe, którego nie może wyeliminować organ administracji w drodze podejmowanych decyzji zgodnie z zasadą praworządności. Skarżąca mogła zaś uniknąć dodatkowej opłaty rocznej, składając wniosek o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, skoro z braku środków finansowych nie była w stanie jej zabudować zgodnie z celem i terminem, określonym w umowie. Trafnie też organy administracji wskazały, iż na realizację inwestycji wymagane były działania inwestora w celu uzyskania stosownych pozwoleń o które skarżąca skutecznie nie wystąpiła. Wreszcie, wbrew zarzutom skargi, wysokość dodatkowej opłaty rocznej została prawidłowo ustalona w decyzji jako 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie ( art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.