II SA/Gl 63/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A S.A. - Oddział w C. "[...] Zakład Odwadniania Kopalń" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki A SA w K. – [...] Zakładu Odwadniania Kopalń, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta R. udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na odwadnianie zlikwidowanego zakładu górniczego [...] "B" przez selektywne pompowanie na powierzchnię wód kopalnianych "słodkich" i wprowadzanie takich wód (przy określeniu maksymalnej zwartości chlorków, siarczanów i zawiesin) do rzeki [...] oraz odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki [...] wód kopalnianych miernie zasolonych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14e, art. 37 pkt 2, art. 42 ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 123 ust. 2 i 3, art. 125 pkt 3, art. 126 pkt 1, art. 127 ust. 1, 3 i 6, art. 128, art. 131 ust. 1 i 3, art. 132 ust. 1, 2, 3, 5 i 9, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz § 3, § 17 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 rozp. Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984). W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdził, że wprowadzane do rzeki [...] wody kopalniane "słodkie" nie spowodują pogorszenia jakości wód zbiornika. Jednak w ocenie organu, nie zostały spełnione warunki z § 17 ust. 3 cyt. rozp., gdy idzie o wprowadzanie do tej rzeki wód miernie zasolonych, których zarówno wartości średnia, jak i minimalna, przekraczają wartość 1 g/l dopuszczaną w cyt. rozp. Organ orzekający wyjaśnił, że długość rzeki [...] wynosi [...] km, zaś odległość punktu pomiarowego od punktu zrzutu wód miernie zasolonych wynosi [...] km oraz od punktu zrzutu wód "słodkich" – [...] km, co stanowi około 10 % długości całej rzeki. Stąd też w ocenie organu, przekroczenie sumarycznej zawartości chlorków i siarczanów w wodach zbiornika nie dotyczy krótkiego odcinka. Nadto, wprowadzanie wód dołowych powoduje szkody w środowisku wodnym, gdyż [...] zaliczana jest do [...] klasy jakości wód, zaś o złej jakości na całej długości decydują wskaźniki dla ścieków komunalnych, a od punktu pomiarowego poniżej [...], wskaźniki charakterystyczne dla wód kopalnianych. Wreszcie, organ orzekający wskazał, że innym użytkownikiem wód jest Polski Związek Wędkarski, który korzysta z wód [...] w ramach dowodu rybackiego, zaś wprowadzanie wód dołowych utrudnia rybackie korzystanie z wód. Stąd też wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego uwzględniono jedynie częściowo, zauważając że wnioskodawca nie wykazał, iż koszt odsalania wód jest wyższy od kosztów rewitalizacji zdegradowanego środowiska. W odwołaniu od decyzji w zakresie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód miernie zasolonych, Spółka A zarzuciła, że organ I instancji pominął trudności obiektywne, a mianowicie uwarunkowania prawne, uniemożliwiające uzyskanie dotacji budżetowej na cel odsalania wód. Odwołującą się Spółka podniosła, że plan miejscowy Gminy C.- [...] nie zawiera zapisów dotyczących wód pochodzących z odwadniania zakładów górniczych, zaś ponadnormatywne zanieczyszczenie rzeki [...] jest także wynikiem zrzutu nieoczyszczonych ścieków bytowych i gospodarczych i taki stan rzeczy był znany Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu w chwili zawierania umowy na użytkowanie dowodu rybackiego. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że co prawda odsalanie wód miernie zasolonych jest ekonomicznie nieuzasadnione, ale przy odpowiednim nakładzie finansowym istnieje możliwość uruchomienia instalacji do odsalania wód, zaś wprowadzanie do środowiska wodnego wód pochodzących z odwodnienia kopalni, może powodować szkody w tym środowisku i utrudnić korzystanie z wód PZW (przy wskaźnikach zanieczyszczeń: chlorki [...] mg/l i siarczany [...] mg/l). W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie stanowiłoby naruszenie wymagań ochrony środowiska, co z kolei stanowi przesłankę odmowną z art. 126 ustawy – Prawo wodne w zw. z § 17 ust. 3 rozp. MŚ z dnia 24 lipca 2006 r. W skardze do sądu administracyjnego Spółka A SA w K. zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 6 kpa oraz prawa materialnego – art. 125 i art. 126 ustawy – Prawo wodne i art. 17 ust. 3 rozp. MŚ z dnia 24 lipca 2006 r. Skarżąca ponowiła argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując na brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do kwestii braku możliwości uzyskania dotacji budżetowej na cel odsalania wód kopalnianych oraz katastrofalnego stanu wód [...] z uwagi na zrzut nieoczyszczonych ścieków bytowych, a także brak zapisu w planie miejscowym dotyczących wód pochodzących z odwadniania zakładów górniczych. Skarżąca odwołała się nadto do celów jej działalności i zarzuciła, że mimo stwierdzenia faktu, że odsalanie wód miernie zasolonych jest ekonomicznie nieuzasadnione, odmówiono udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wreszcie, wskazano na niekonsekwentne działanie organu, który uprzednio decyzją z dnia [...] r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego, przy czym wyjaśniono, że decyzja ta została uchylona przez organ II instancji i postępowanie umorzono z braku właściwości Wojewody [...] do wydania decyzji w I instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim aspekcie podlegała kontroli sądowej. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w ramach zwykłego albo szczególnego korzystania z wód powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy. W świetle ust. 6 cyt. przepisu, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ustalając warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, może jednak określić w pozwoleniu wodnoprawnym wartości zanieczyszczeń w ściekach wyższe niż najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy, jeżeli dotrzymanie najwyższych dopuszczalnych wartości nie jest możliwe mimo zastosowania dostępnych technik lub technologii oczyszczania ścieków oraz zmian w procesie produkcji, a jednocześnie stan wód odbiornika i ich przydatność na eutrofizację pozwala na dokonanie odstępstw. Wreszcie, z mocy art. 122 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo wodne, na odwadnianie zakładów górniczych jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, które nie może naruszać m.in. wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska, wynikających z odrębnych przepisów. W takiej bowiem sytuacji zachodzi podstawa do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 126 pkt 2 w zw. z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego). Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozp. Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984), dopuszcza zaś wprowadzanie wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, w sytuacji, gdy m.in. sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l (§ 17 ust. 1 pkt 2 cyt. rozp.). Jednakże w przypadku niemożności dotrzymania tego warunku, a ponadto, jeżeli nie jest możliwe lub ekonomicznie uzasadnione zastosowanie odpowiedniego rozwiązania technicznego, na krótkich odcinkach poniżej miejsca wprowadzaia takich wód, można dopuścić sumaryczną zawartość chlorków i siarczanów większą niż 1 g/l, o ile nie spowoduje to szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników (§ 17 ust. 3 rozp. ). Regulacja powyższa oznacza, iż dopuszczalność wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód kopalnianych do śródlądowych wód powierzchniowych płynących w przypadku, gdy sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów jest większa niż 1 g/l, uzależniona jest od spełnienia dalszych wymogów, uregulowanych w § 17 ust. 3 powołanego rozp., a ponadto, pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. W konsekwencji, nawet spełnienie wszelkich przesłanek, wymienionych w powołanym przepisie, nie obliguje organu administracji, właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Działanie na zasadzie uznania administracyjnego nie oznacza co prawda dowolności organu administracji, jednak nie sposób podważyć legalności rozstrzygnięcia, o ile właściwy organ dopełni wymogu należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy oraz przytoczenia motywów działania. Tymczasem w niniejszej sprawie reguły procedury administracyjnej zostały zachowane. Jest poza sporem, że sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w wodach kopalnianych kilkakrotnie przekracza dopuszczalne wartości. Nie jest też negowane przez organ odwoławczy, iż zastosowanie odpowiedniego rozwiązania jest ekonomicznie nieuzasadnione. Istnieje jednak możliwość uruchomienia instalacji do odsalania wód. Co prawda, w toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż aktualnie dostępne technologie nie pozwalają na osiągnięcie dopuszczalnych prawem wskaźników, lecz kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca nie rozróżnił bowiem pod względem skutków prawnych braku odpowiedniego rozwiązania technicznego od względów ekonomicznych. Podkreślenia wymaga zaś fakt, że w niniejszej sprawie nie chodzi o nieznaczne przekroczenie wymagań ochrony środowiska, bowiem dopuszczalne wskazówki zostały przekroczone wielokrotnie, co wynika z niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń organu I instancji. Nie są też negowane ustalenia tego organu, że przekroczenie sumarycznej zawartości chlorków i siarczanów nie dotyczy krótkiego odcinka rzeki [...]. Jak wynika z motywów organu I instancji, długość tej rzeki wynosi bowiem 55,5 km, zaś odległości punktów pomiarowych wykazujących zawartość wód zasolonych, wynosi około 10 % długości całej rzeki. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego nie sposób negować stanowiska organu administracji, iż już z tej przyczyny nie było możliwe udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód kopalnianych miernie zasolonych do rzeki [...]. W takiej zaś sytuacji nie ma znaczenia dalsza kwestia, a mianowicie świadomość po stronie Polskiego Związku Wędkarskiego złej jakości wód na całej długości rzeki w dacie zawierania umowy na rybackie korzystanie z wód. Nie można też aprobować stanowiska skargi, iż katastrofalny stan wód rzeki [...], wynikający także z faktu zrzutu nieoczyszczonych ścieków bytowych i gospodarczych, uzasadniać winien wprowadzanie szkodliwych wód kopalnianych. Proces poprawy jakości wód musi być zapoczątkowany konkretnymi działaniami prawnymi na gruncie ustawy – Prawo wodne. O ile inne podmioty naruszają wymogi ochrony środowiska, taki stan nie może oznaczać przyzwolenia na dalszą degradację środowiska w drodze udzielania pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest też rzeczą organu właściwego do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego ocena działań innych organów władzy i brak uwarunkowań prawnych, umożliwiających uzyskanie dotacji na cel odsalania wód kopalnianych. W żadnym wypadku nie można bowiem z takich przyczyn zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie, iż naruszyły reguły procedury administracyjnej z art. 6, art. 7 i art. 77 kpa, a tym bardziej, dopuściły się obrazy prawa materialnego – art. 125 i art. 126 Prawa wodnego. Tymczasem sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji administracyjnych pod względem legalności, czyli zgodności z prawem. Wreszcie, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy C.- [...] zawiera zapisy w zakresie wód kopalnianych. Naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem odrębną przesłankę odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego. Niespełnienie wymagań ochrony środowiska, wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia, stanowi zaś podstawę wydania decyzji odmownej z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 tej ustawy, a przy tym każda z tych przesłanek stanowi odrębną podstawę prawną. Zatem w sytuacji, gdy właściwy organ stwierdzi istnienie jednej z przesłanek odmownych, nie ma potrzeby badania i rozważania innych okoliczności, uzasadniających wydanie decyzji odmownej. Nie ma też żadnego znaczenia prawnego cel działalności strony skarżącej. Jego osiągnięcie musi bowiem nastąpić na gruncie obowiązującego stanu prawnego, który zakłada ochronę środowiska. Chybiony jest też zarzut niekonsekwencji działania organu II instancji w sytuacji, gdy przywołana w skardze decyzja z dnia [...] r. została wyeliminowana z obrotu prawnego jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżąca nie może zatem wyprowadzać żadnych korzystnych skutków prawnych z faktu wydania wadliwego aktu. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.