II SA/Gl 63/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r., skierowanym do Urzędu Miasta C., M. N. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. G. zam. w C. przy ul. [...] pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacją gazu na działce o nr ewid. gruntów 1 obręb [...] przy ul. [...] w C.. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 ust. 1 pkt 4 oraz 5 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, albowiem jest on następcą prawnym osób, które były współwłaścicielami przedmiotowej działki położonej w C. przy ul. [...]. Działki tej nikt z jego rodziny nie sprzedał. O fakcie, że ktoś rości sobie do niej prawo, powziął wiedzę w dniu 25 maja 2017 r. Od jednego ze współwłaścicieli dowiedział się o wydanym pozwoleniu na budowę. Twierdzi, że jako właściciel nie brał udziału w sprawie wydania tej decyzji. Został pozbawiony prawa własności bez możliwości obrony i bez powiadomienia. Postanowieniem z dnia [...] r. wznowiono postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r., znak: [...] odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano, że strony postępowania ustalono według art. 28 Prawa budowlanego. Z oświadczenia M. G. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało, że wraz z D. G. są współwłaścicielami w/w działki. Oświadczenie to zostało złożone pod odpowiedzialnością karną. Po dokonaniu analizy księgi wieczystej organ stwierdził, że nie zaszły żadne zmiany we współwłasności przedmiotowej działki. M. i D. G. zakupili przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży nr rep. A [...] z dnia [...] r., poprzedzonej nabyciem tej nieruchomości w drodze zasiedzenia – postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia (sygn. akt [...] z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w C.). W związku z powyższym nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi. W odwołaniu od tej decyzji M. N. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o wstrzymanie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt [...] do czasu zakończenia niniejszej sprawy. Nie zgadza się z przedmiotową decyzją, nadal uważa się za właściciela przedmiotowej działki. Z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w C. wynika, że zasiedzenie udziału Skarbu Państwa nastąpiło z dniem [...] r., w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Gmina nie zajęła stanowiska, nie wniosła o sporządzenie uzasadnienia postanowienia, nie zaskarżyła orzeczenia, pomimo tego, że jako jedyna spośród 23 osób, była zawiadomiona o toczącym się postępowaniu o zasiedzenie. Poinformował, że w dniu [...] r. do Sądu Rejonowego w C. została złożona skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., [...]. Sąd stwierdził tym postanowieniem, że T. T. nabył przez zasiedzenie z dniem [...] r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...]wydaną z upoważnienia Wojewody Śląskiego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono istotę instytucji wznowienia postępowania. Jak stwierdził organ odwoławczy, w chwili orzekania o pozwoleniu na budowę, jak również na dzień orzekania w sprawie wznowieniowej, w dziale III księgi wieczystej założonej dla działki nr 1 obręb [...] w C. brak było informacji, iż nieruchomość ta obciążona jest prawami osób trzecich. Natomiast postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. Akt [...] o zabezpieczeniu roszczenia ma charakter rozstrzygnięcia proceduralnego, wydanego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania weryfikowanej decyzji, wskazano, że z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia, wniosek nie mógł być uwzględniony. Skargę na tę decyzję złożył M. N.. Wniósł o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Organy wydające decyzje, ustaliły stan faktyczny jedynie na podstawie oświadczenia M. G. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz na podstawie analizy księgi wieczystej. Nie uwzględniono natomiast tych informacji, jakie zostały zawarte w pismach skierowanych do organu I i II instancji, umniejszając a nawet pomijając ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucił także brak odniesienia się organów do kwestii zainicjowania sprawy cywilnej oraz sprawy karnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że nieporozumieniem byłoby kwestionowanie prawidłowości wpisów zawartych w księdze wieczystej. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do podważenia istoty tej instytucji prawnej. Organ podkreślił, że treść skargi nie wnosi do sprawy nowych okoliczności, mogących mieć wpływ na podjęte wcześniej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że instytucja wznowienia postępowania prowadząca do wzruszenia decyzji ostatecznej znajduje zastosowanie jedynie wtedy, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe w sposób określony w art. 145 § 1 pkt. 1-8, art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a., a ponadto wadliwość ta miała wpływ na wydaną decyzję. Skarżący wskazywał na dwie przesłanki wznowieniowe: pierwsza - z art. 145 § 1 pkt. 4, bowiem jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu; druga – z art. 145 § 1 pkt. 5, twierdząc, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W istocie jednak, skoro powołuje się na swoje uprawnienia właścicielskie wobec działki nr 1 (jest, jak twierdzi jej współwłaścicielem), co ma stanowić nową okoliczność w sprawie, powołuje się w pierwszym rzędzie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Dopiero jej zaistnienie otwiera kwestię jego legitymacji w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia budowlanego dla M.G. W ocenie Sądu, taka "nowa okoliczność" w sprawie nie zachodzi. Ta nowa okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a . powinna być nie tylko, nowa ale też istotna dla sprawy, ma istnieć w dacie wydawania decyzji oraz być nieznana dla organu podejmującego decyzję. Niewątpliwie, dla sprawy pozwolenia na budowę istotną okolicznością będzie to, że określonej osobie przysługują uprawnienia właściciela chociażby z tego względu, że jedną z materialnych przesłanek uzyskania pozwolenia jest prawo inwestora do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, o czym decyduje właściciel. Gdyby okazało się, że skarżący w dacie wydawania pozwolenia budowlanego był właścicielem działki nr 1, to byłaby to nowa istotna dla sprawy okoliczność, co więcej nie znana organowi, którego zdanie w tej kwestii jest inne. Nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do rozstrzygania w kwestii prawa własności. Jeśli tego rodzaju problem pojawia się w trakcie postępowania administracyjnego, to powinien dokonać w tym zakresie ustaleń w oparciu o dane zawarte w księgach wieczystych, którym przysługuje domniemanie zgodności z prawdą, bądź też w oparciu o inne akty, które zgodnie z przepisami prawa cywilnego (wyjątkowo: prawa administracyjnego) stanowią formalne potwierdzenie prawa własności (np. akt notarialny, wyrok albo postanowienie sądu cywilnego). Jak wynika z akt postępowania w dacie podejmowania pozwolenia budowlanego ([...]r.) właścicielami działki nr 1 byli D. i M. G., którzy nabyli ją aktem notarialnym w dniu [...] r. W dziale III księgi wieczystej [...] widnieje wpis o postanowieniu wydanym przez Sąd Rejonowy w C. o zabezpieczeniu roszczenia w sprawie [...], przy czym postanowienie to zostało wydane w dniu [...] r. Zatem w dniu wydania pozwolenia na budowę w księdze wieczystej nie było informacji o obciążeniu nieruchomości prawami osób trzecich. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., bowiem nie wykazano istnienia w dacie wydawania decyzji okoliczności (nowej, istotnej) w postaci dysponowania uprawnieniami właścicielskimi wobec działki nr 1 przez skarżącego. Tym samym nie zachodzi także i druga ze wskazanych przez niego podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., skoro jej warunkiem było wykazanie okoliczności, o której mowa wyżej (bycie właścicielem). Tym samym zachodziły podstawy do domowy uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania. W kontekście tych rozważań nie zasługują na aprobatę zarzuty podnoszone w skardze, które skupiają się na wykazaniu, iż taką nową, istotną dla sprawy okolicznością jest posiadanie przez skarżącego prawa własności działki i nie uwzględnienie tego faktu przez organy prowadzące postępowanie. Sąd oczywiście nie przesądza tym samym, że skarżący nie był i nie będzie właścicielem tej działki. Stwierdza jedynie tyle, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę zgodnie z informacjami wynikającymi z ksiąg wieczystych nie był właścicielem (współwłaścicielem) i brak było w księgach informacji wskazujących na jego roszczenia w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.